Содержание и направления процесса муниципализации в российской экономике

Трансформация отношений собственности в России, которая предполагала выделение и нормативное закрепление федерального, субфедерального и местного уровней ее реализации, началась в 90-е гг. ХХ в. одновременно с процессами приватизации. Это привело к формированию многоуровневой структуры прежде единой государственной собственности и положительно отразилось на динамике макроэкономических показателей. В свою очередь, в российских регионах отмечается устойчивый рост показателей эффективности использования муниципальной собственности и усиление роли местных органов самоуправления в данном процессе.

Согласно официальным данным, удельный вес неналоговых денежных доходов от использования муниципальной собственности в общем объеме доходов местных бюджетов на 2005 год запланирован на уровне 4,8%, а в отдельных регионах Дальневосточного и Сибирского федеральных округов соответственно на уровне 12,5% и 9%. Прибыль от деятельности муниципальных унитарных предприятий, численность которых в настоящее время достигает 45 тысяч единиц, должна принести в 2005 году от 0,5% (Уральский федеральный округ) до 66,5% (Дальневосточный федеральный округ) и составит 4,7 млрд. рублей. Многочисленные организации и предприятия муниципальной формы собственности являются источником дополнительных рабочих мест.

Формирование в современной России муниципальной экономики происходит несколькими способами:

‑ муниципализацией как процессом формирования муниципальной собственности за счет передачи имущества из государственной или частной форм собственности,

‑созданием новых муниципальных предприятий,

‑ приобретением муниципалитетами имущества на стоимостной основе.

На наш взгляд, историко-генетический анализ муниципализации как способа формирования собственности местных органов власти несет с собой позитивные возможности для будущего оптимального функционирования местного самоуправления. От того, насколько сегодня удачно завершится процесс муниципализации, зависит будущее муниципальных образований, возможности саморазвития территорий и формирование соответствующего потребностям жителей объема производства жизненно важных благ.

Муниципализация в российской экономике осуществлялась как:

‑ разгосударствление, когда государственное имущество передавалось в муниципальную собственность;

‑ собственно муниципализация, когда социальные объекты приватизированных предприятий становились муниципальным имуществом.

Разграничение этих двух путей муниципализации основано на специфичности механизма перехода одной формы собственности в другую. Первоначально в стране формирование муниципальной собственности происходило путем разгосударствления, когда федеральные предприятия переходили в собственность муниципалитетов по особым критериям.

Трансформация собственности через разгосударствление ‑ характерная черта системных преобразований в экономике переходного периода. Однако в нашей стране она была сведена к изменению формы собственности, что на практике привело к тотальному натиску на одну из ее форм ‑ государственную ‑ с целью радикального перехода через приватизацию к иной ‑ частной форме.

Произошедшая в России смена политической власти, нацеленность на изменение социально-экономического строя изменили роль и объем государственной собственности в экономике. Вместе с тем, денационализация и приватизация составляют важные, но далеко не решающие детали разгосударствления. Другое, не менее важное звено ‑ преобразование форм присвоения и условий хозяйствования в общественном секторе через перераспределение прав собственности между разными уровнями отраслевого управления и территориальными организациями. Это те аспекты, которые охватываются более широким понятием разгосударствления, включающим децентрализацию, расширение демократических начал хозяйствования.

На наш взгляд, при анализе процесса разгосударствления следует учитывать два основных момента.

1. Разгосударствление собственности может быть представлено и реализовано как изменение форм собственности. Однако применительно к требованиям формирования экономики смешанного типа оно должно быть представлено более широким спектром, а именно как переход от господства единой государственной к многообразию форм собственности, среди которых и частная, и видоизмененная государственная, и смешанная, и муниципальная собственность.

2. Разгосударствление собственности может быть представлено как перераспределение прав собственности с их новой спецификацией. Более конкретно оно может означать расщепление прежде монолитного права государственной собственности на отдельные правомочия и их закрепление за различными хозяйствующими субъектами. В итоге в стране образуется многосубъектная собственность, а вопрос об изменении ее формы отходит на второй план.

Таким образом, разгосударствление предполагает, что в муниципальную собственность передаются (в том числе и сегодня) объекты государственной собственности, которые находятся на территории соответствующего муниципального образования и необходимы для обеспечения комплексного социально-экономического развития этого образования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. содержит специальную статью о таком способе формирования муниципальной собственности.

Изначально законами был предопределен механизм, который не способствовал быстрому и единообразному формированию муниципального хозяйства. Постановление Верховного Совета РСФСР № 3020-1 от 27.12.91 г. создало сложности в разделении государственной собственности на три уровня: федеральный, областной, муниципальный.

В муниципальную собственность изначально передавались только убыточные объекты, которые отягощали федеральный баланс или баланс субъектов Федерации, основная часть прибыльных объектов закреплялась за федерацией, откуда они, как правило, передавались в областную. Областные органы управления по собственному усмотрению могли передать или не передать их в руки муниципального образования.

В результате сложилась парадоксальная ситуация: почти вся городская недвижимость оказалась в федеральной собственности.

Только в мае 1994 года вышел Указ президента о мерах по разграничению собственности и повышению статуса городов. В нём вводился принцип, который должен был быть введен сразу: не область разрешает городу брать объекты в муниципальную собственность, а город самостоятельно решает вопрос о закреплении тех или иных объектов в муниципальную собственность и уведомляет область о том, что такие-то объекты он принял. Если в течение двух недель не последовало возражений со стороны областных органов, то вопрос считается решенным положительно. Однако, как видно сегодня, этот механизм был введен слишком поздно и практически не повлиял на изменения в структурных уровнях и объемах муниципальной собственности.

Итак, с большой потерей темпов, но все же с начала 1992 г. российское самоуправление стало обрастать собственностью, прежде всего, за счет предприятий и иного имущества, которое и ранее находилось на балансе местных органов, а также тех объектов хозяйственного и социально-культурного назначения, которые раньше находились в вышестоящем (областном, федеральном) подчинении, но обслуживали местные потребности и местную экономику.

Приватизация ‑ процесс, существенным образом повлиявший на формирование муниципальной собственности, внесший свои коррективы в объектный и количественный состав муниципальной собственности. В правительственной программе 1992 года было заявлено, что «широкомасштабная приватизация ‑ важнейшее институциональное преобразование, центральное звено экономической реформы». [1]

Согласно законодательным актам о приватизации, муниципальное имущество, как и федеральное, подлежало приватизации, и в муниципальном секторе начались изменения. Причины приватизации муниципального имущества были те же, что и приватизации государственной собственности. Этот процесс продолжается и сейчас, поэтому оценка происшедшего крайне важна для анализа современного состояния муниципального хозяйства и перспектив его развития.

Таким образом, с помощью приватизации предприятий местные власти пытаются решить свои бюджетные проблемы, освободиться от обременительных расходов по содержанию малорентабельных и убыточных организаций и одновременно расширить налоговую базу и соответствующие доходы за счет приватизированных предприятий. Приватизация в некоторых случаях позволяет повысить эффективность местной экономики, расширить предложение товаров и услуг на местном рынке за счет эффективного использования оборудования, снижения накладных расходов, найма квалифицированного персонала, изменения структуры занятости для более рационального хозяйствования.

В случае, если местные власти в силу определенных причин не готовы отдать муниципальные предприятия в частные руки (социальные службы, объекты культуры, образования), проводится частичная приватизация, при которой местные власти сохраняют за собой рычаги управления и контроля, оговаривая эти ограничения в рамках соответствующего договора с частным предприятием.

На наш взгляд, муниципализацию социальных объектов следует считать самым крупным институциональным преобразованием в социальной сфере за последние годы, и вот почему.

Во-первых, она сопряжена с коренными изменениями отношений собственности; с принципиальными переменами в схемах финансирования социальных объектов; с перераспределением полномочий и ответственности между федеральными, региональными и муниципальными органами; с необходимостью обновления в этой связи нормативно-правовой базы.

Во-вторых, муниципализация, о которой идет речь, во многом определяет уровень финансирования, условия содержания объектов, а также качество услуг, предоставляемых жилищно-коммунальным сектором, детскими дошкольными учреждениями, организациями здравоохранения, культуры, отдыха и спорта, что немаловажно для нормального жизнеобеспечения жителей территории.

В-третьих, масштабы, темпы, социальные и финансовые последствия рассматриваемой муниципализации самым серьезным образом влияют на проведение жилищно-коммунальной реформы и других реформ «социального блока», что актуально в настоящее время в связи с формированием в нашей стране цивилизованного, демократически устроенного государства.

В-четвертых, перевод социальных объектов из зоны неустойчивого и близкого к банкротству состояния новых акционерных обществ в зону бюджетно недостаточного, но все же относительно стабильного состояния муниципальных образований в значительной мере может уберечь страну и ее население от социально-инфраструктурной катастрофы.

Конечно, муниципализация ведомственных социальных объектов полностью нигде не завершена, и даже там, где ее темпы были достаточно высокими, в последнее время произошло резкое замедление этого процесса. Хотя в последнее время разговоры на эту тему ведутся неохотно, но актуальность проблем муниципализации остается в силе.

[1] Программа углубления экономических реформ правительства РФ //Вопросы экономики, 1992, №8. - С.47.