Основные проблемы функционирования и развития естественных монополий в России

Поиск путей повышения эффективности функционирования естественных монополий имеет для экономики России очень важное значение. Это продиктовано как критическими ситуациями, имевшими место в прошлые годы, так и подъемом экономики России, развивающимся на фоне разрастания мирового топливного кризиса. Поэтому закономерно, что данная ситуация требует ревизии всей действующей системы ценового и тарифного регулирования в ТЭКе (топливно-энергетическом комплексе) России.

Созданная в течение последних 9 лет, система ценового и тарифного регулирования в ТЭКе решила ряд первоочередных проблем. Она сохранила потенциал энергетики и топливных отраслей, помогла крупнейшим экспортерам из других секторов экономики завоевать высокие позиции на мировых рынках. По сути, в условиях рынка эта система стала, в сочетании с налоговой политикой и валютным регулированием, одним из главных инструментов управления экономикой России. В то же время отраслевые подходы в формировании цен не позволили привести её в соответствие с новой масштабной ролью ни по качеству регулирования, ни по статусу ведомств. Именно по этим причинам в период 1995-1998 гг. она не смогла предотвратить кризис неплатежей. Начиная с августа 1998 года, система не смогла правильно отреагировать на 5-ти кратный рост курса доллара, 250%-ый уровень инфляции и двойное повышение цен нефти на мировых рынках. В результате из-за неплатежей на первом этапе регулирования и нулевой рентабельности на втором ОАО «Газпром» не смог получить с российского рынка необходимых инвестиционных ресурсов.

Повышенные доходы от продажи газа на экспорт, имевшие место в 1999-2001 гг., не смогли исправить положение. Значительная их часть ушла на уплату высоких акцизов, пошлин, штрафов и пеней. Отвлечение средств на непрофильные программы ещё более осложнило ситуацию. Добыча газа в ОАО «Газпром» упала с 554 млрд. м³ в 1998 г. до 524 млрд. м³ в 2001 году. В ценах западного рынка это падение составляет 3 млрд. долл. в год. Оно произошло в условиях резкого возрастания спроса на газ. Критика «Газпрома» звучала во всех средствах массовой информации, но нужно понять и роль системы регулирования в этих результатах.

По-существу, под лозунгом заботы о потребителях продукции и услуг так называемых «естественных монополий» в последние годы шла их дискриминация. При этом вместо регулирования сферы транспортировки газа новая система в нарушение Федерального закона 1995 г. «О естественных монополиях» взяла под опеку всю систему газоснабжения.

В результате такого вольного определения границ регулирования отрасль была выведена из конкурентного рынка топлива России. Было предано забвению то, что нефть, уголь, газ, электро-, теплоэнергия – это одна группа взаимосвязанных и в значительной степени взаимозаменяемых товаров – энергоносителей. И независимо от того, какими методами и ведомствами регулируется процесс их производства и реализации, цены должны соответствовать потребительным свойствам энергоносителей, а пропорции потребления – стратегическим задачам энергетической безопасности страны и её регионов.

С правовой точки зрения было допущено и второе крупное отступление. С переходом в сферу действия Федерального закона «О естественных монополиях» компания не должна была лишаться тех защитных мер, которые каждому субъекту рынка предоставляет Закон РФ «О конкуренции…». Его седьмая статья гласит: «Федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации запрещается принимать акты, … которые создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов».

Нарушение Федерального закона «О естественных монополиях» и Закона «О конкуренции…» привели к тому, что компании по выпуску других видов топлива, производители металла, минеральных удобрений получили за счет потерь «Газпрома» незаслуженную выгоду. В итоге это привело к дезорганизации топливного рынка России, возложению на ОАО «Газпром» непомерно высокой ответственности как за надежность его функционирования, так и за наполнение бюджетов всех уровней. Страна через опосредованную продажу дешевого газа и полуфабрикатов по демпинговым ценам потеряла значительную часть валютных доходов.

Этот краткий анализ указывает на то, что регулирующий орган может плодотворно выполнять свои функции только при наличии научно-обоснованной, разработанной на базе объективного применения действующих правовых актов идеологии управления ценами. Вот несколько вопросов, которые, на наш взгляд, требуют особого внимания при подготовке новой системы ценового и тарифного регулирования в ТЭКе.

1. Можно ли при выпуске взаимозаменяемых видов товаров подвергать регулированию цены лишь одного из них (на практике же ‑ ценовому сдерживанию)?

2. В какой степени государственное регулирование в рыночной экономике правомочно деформировать рыночную цену товара, цену, которая соответствует его реальным потребительным свойствам? То есть, правомочно ли занижение цены газа по сравнению с ценой мазута в 5-6 раз?

3. Насколько величина роста цен на регулируемую продукцию может не соответствовать изменению цен на соответствующие статьи себестоимости этой продукции, например, правомочно ли поднимать цены на электроэнергию на 37% при повышении цен на топливо на 18%?

4. Насколько налоговые режимы для взаимозаменяемых видов товаров могут различаться между собой?

5. В какой степени орган регулирования несет ответственность за уровень производства, добычи в регулируемой отрасли в среднесрочной и долгосрочной перспективе?

6. В какой степени органы регулирования несут ответственность перед акционерами за ущемление их интересов и, наоборот, перед обществом за предоставление акционерам незаслуженных доходов?

7. Что является подтверждением того, что регулирование осуществляется правильно; можно ли ориентировать экономику России в столь значительной степени на использование газа при наличии его разведанных запасов всего лишь на 80 лет?

8. Можно ли игнорировать факт наличия запаса угля в России на 600 лет и сокращать его использование?

Объективные ответы на эти вопросы должны подтвердить вывод о том, что не только падение добычи, но и развивающийся диспаритет цен на виды топлива, деформация топливных балансов есть результат нарушения ряда основных законов России. Поэтому важно выявить и устранить все эти и подобные недостатки и сделать так, чтобы в дальнейшем опора была на Единую правовую систему управления ценами и тарифами на энергоносители.

Это не означает, что все виды топлива надо вернуть в систему директивного ценообразования. Нет, главный мировой регулятор ОПЕК, не обладая правами ФЭКа России, уже 5 лет регулирует цены на нефть по всему миру в коридоре ±2 доллара за баррель. И в нашей системе ценового и тарифного регулирования есть такие рыночные инструменты, как квоты на транспортировку, балансовые задания, пошлины, акцизы, льготный железнодорожный тариф. Применяя их последовательно, новая система регулирования должна возложить равную ответственность за энергообеспечение России на все топливные компании, а потребителя поставить перед необходимостью экономии.

Наряду с правовой стороной проблемы регулирования цен на энергоносители необходимо отметить еще одну важную тему – плановость и предсказуемость в работе по формированию цен и тарифов.

Экономика России стабилизируется, уровень надежности прогнозов на среднесрочную перспективу повышается, в стране имеется избыток валюты, она, не найдя применения, дестабилизирует финансовую систему. И нам, для разработки программ финансирования по развитию добычи газа, и для наших потребителей нужна ясность, какой будет цена газа в ближайшие 5-10 лет, по какому графику будет идти ликвидация диспаритета цен на виды топлива.

Есть одобренная Правительством РФ «Энергетическая стратегия России до 2020 года», в ней указан перспективный топливный баланс, объемы добычи газа... Необходимо иметь точные расчеты, которые дадут ответы на следующие вопросы:

1. За счет каких средств мы должны обеспечить её выполнение?

2. Сколько денег даст нам повышающаяся цена газа на внутреннем рынке?

3. Какова будет внешняя цена, сколько мы сможем привлечь средств кредиторов под будущие доходы?

Непредсказуемость директивного ценообразования лишило нас этой возможности. Пришло время на законодательном уровне определить порядок расчета и статус прогнозных цен на основные виды топлива. Они дадут информацию по расходным и доходным статьям бюджетов, перспективам роста благосостояния людей, направленности инвестиций, экономическим показателям предприятий и доходам акционеров на ближайшие 5 лет. Важно, чтобы в работе по их расчету и обоснованию приняли участие не только исполнительные, но и законодательные органы власти, Академия наук, профсоюзы, представители регионов.

Придание плановых функций прогнозным ценам одновременно означает, что требуется организация объективных прогнозов ситуации на мировых рынках, создание инструментов для обеспечения требуемых объемов добычи и потребления топлива в России. Необходимость такой формы планирования станет менее острой с ликвидацией диспаритета цен на взаимозаменяемые виды топлива. Но в настоящее время она нужна.

Ясно, что для исправления допущенных недостатков необходимо введение достаточно напряженного многолетнего графика роста цен на газ. Потребуется и ликвидация всех форм перекрестного и скрытого субсидирования его потребителей, внедрение мероприятий по адаптации к новым ценам энергетики, промышленности, коммунального хозяйства. Нужно будет выстроить единую методологическую вертикаль, организовать контроль в области расчетов и применения цен и тарифов на местах. Главной стратегической задачей нового этапа ценового и тарифного регулирования и антимонопольного контроля должен стать переход на методы регулирования, альтернативные затратным.

Было бы неправильным ограничивать деятельность новой системы управления тарифами в ТЭК регулированием естественных монополий. В условиях России абсолютное большинство нефтяных, угольных, энергетических компаний хотя и не относятся к ним, но фактически таковыми являются. Для выполнения функций по обеспечению установленных Минэкономразвития России уровней цен и тарифов на топливо и энергоресурсы для внутреннего рынка необходимо организовать регулирование цен на следующие виды продукции и услуг:

‑ нефть, мазут, дизельное топливо;

‑ уголь;

‑ природный газ;

‑ сжиженный газ;

‑ на транспортировку нефти, нефтепродуктов, угля, сжиженного газа;

‑ электроэнергию, теплоэнергию;

‑ на транспортировку электроэнергии.

Было бы ошибочно полагать, что односторонним регулированием монополий можно обеспечить динамичное развитие экономики России. Для выхода на цены и тарифы, устанавливаемые прогнозами Минэкономразвития России для монополий, потребуется организация встречного антимонопольного контроля по основным видам продукции, потребляемой ими. Решение этих задач возложено на Министерство антимонопольной политики (МАП) России. Очень важно их конкретизировать и наладить по ним работу. При этом цены в отраслях, контролируемых МАП России, также должны соответствовать прогнозным.