Modeling of municipal services

Shelkovnikova A.K.¹
¹ Новокузнецкий городской Совет народных депутатов

Journal paper

Journal of Economics, Entrepreneurship and Law ^{(РИНЦ, ВАК)}
опубликовать статью | оформить подписку

Volume 14, Number 10 (October 2024)

Citation:

Indexed in Russian Science Citation Index: https://elibrary.ru/item.asp?id=75096479

Abstract:
Ensuring a decent quality and standard of living is the most important parameter for the viability of government authorities. This task is particularly important for local self-government. Throughout the long history, attempts to create an optimal model of municipal service provision that meets the needs of the local population have been made. The article systematizes the main models of municipal service provision in Russia. Their foundations, characteristics, advantages and disadvantages are determined. A stratification scheme of municipal service models is proposed. The opportunities and risks of their application are identified.

Keywords: modeling, model, municipal service, quality of life, local self-government, local authority

JEL-classification: H11, J24, M51, M54

Введение.

Муниципальные услуги признаны исследователями [10, 14, 21] благом, которое максимально ориентировано на конечного потребителя – население. Такая ориентированность стимулирует к формированию пакета требований и правил в организации и предоставлении муниципальных услуг [2, 9] в рамках конкретной территории. Изменение предпочтений жителя муниципального образования, его представлений о месте своего проживания и необходимых благах, побуждает органы власти искать оптимальные пути по формированию и обеспечению данного пакета.

Многолетняя история развития муниципального управления [17], в рамках которого происходит формирование уникального пакета муниципальных услуг каждой территории, свидетельствует о том, что органы власти находятся в постоянном процессе моделирования организации предоставления услуг в целях удовлетворения потребностей местного населения в комфортных условиях проживания, повышения своей привлекательности и конкурентоспособности. Отдельные элементы моделей, их виды и аспекты моделирования муниципальных услуг рассматриваются в работах Бабуна Р.В. [2], Киричук Л.А. [9], Кирсанова С.А. [10], Маркварт Э. [14], Терещенко Л.К. [18], Янковской В.Ф. [23] и других. Однако полного ответа на вопрос как должна быть оказана муниципальная услуга, чтобы она полностью соответствовала запросам потребителя исследователями пока не дано. Этот аспект предопределил цель настоящего исследования – определение особенностей этапов моделирования муниципальных услуг и ключевых моделей современного этапа, позволяющих формировать клиентоориентированный пакет муниципальных услуг муниципального образования.

Научная новизна исследования состоит в: систематизации моделей муниципальных услуг, структурировании достижений и проблемных моментов не позволяющих достичь заданных параметров результативности, разработки сертификационной схемы моделей муниципальных услуг.

Методологическую основу работы составили труды отечественных исследователей в области муниципального управления и сферы услуг. Исследование построено на основе общенаучных методов и комплексном практико-ориентированном подходе к процессу организации предоставления муниципальных услуг.

Зарождение моделей муниципальных услуг. В целях настоящего исследования отсчет зарождения отдельных элементов моделирования муниципальных услуг поведем с 1870 года, когда было принято «Городовое положение» [3]. Положение вызвало не мало дискуссий у своих современников. Однако, как считают исследователи [13] оно полностью соответствовало реальным потребностям развития городов второй половины XIX века. Городские самоуправления, основываясь на постулатах «Городового положения», смогли повсеместно изменить собственную среду обитания и создать предпосылки для дальнейшего развития услуг по внешнему благоустройству города, содержанию городских коммуникаций и прочим видам муниципальной деятельности. Широко обсуждаемый документ позволил, с одной стороны, создать основу для планирования и распределения видов муниципальной деятельности на территории города, с другой стороны, не допускал ее реализации за пределами города. Это стало прообразом конструирования первых модель предоставления муниципальных услуг. Дальнейшие преобразования возможностей городских самоуправлений, продолжавшиеся до 1917 г., способствовали повышению уровня обеспеченности городов, предоставляемыми благами.

В советский период была сформирована так называемая традиционная модель муниципальных услуг. Она была ориентирована на обеспечение массового потребления муниципальных благ [19]. Принцип жесткой централизации управления в СССР ограничивал автономию местных органов. Это часто мешало оперативно реагировать на реальные местные потребности [12] и расширять спектр муниципальных услуг. Решения принимались на уровне республиканских или союзных органов, что приводило к игнорированию специфики конкретного муниципалитета. В сложившейся практике реализации модели сформировался недостаток квалифицированных кадров, готовых работать в условиях быстроменяющейся городской среды и нарастающего числа городских жителей. Для решения организационных проблем [12], с которыми сталкивались муниципальные органы, предпринимали соответствующие меры. Так, за счёт более детального и комплексного подхода к планированию городского развития удалось повысить эффективность использования ресурсов. Предпринимались неоднократно попытки децентрализации управления и предоставления большего объема полномочий местным органам. Это по замыслу новаторов должно было приблизить власть к народу и более полно реагировать на его потребности. Однако местное самоуправления в СССР как самодостаточный институт не было реализовано, а модель традиционных услуг стала синонимом доступности для населения значительного объема услуг на территории города и менталитета консервативного потребителя.

Современные модели муниципальных услуг. Фундаментальной основой всех современных моделей выступают Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставы муниципальных образований. В рамках положений этих документов было начато конструирование первой российской модели муниципальных услуг – функционально-отраслевая модель (таблица 1). В период административной реформы конца 2000-х годов муниципальные услуги были отделены от государственных [20] и модель приобрела более совершенную конструкцию. Отдельные элементы этой модели рассматриваются при исследовании муниципальной инфраструктуры: транспорта [4], образования [22], ЖКХ [5], культуры [16], спорта [1] и других элементов.

Таблица 1 – Параметры функционально-отраслевой модели предоставления муниципальных услуг (составлено автором)

Характеристика	Достоинства	Недостатки
Строится на функционально-отраслевом разграничении полномочий между органами местной власти по управлению сферами услуг на территории муниципального образования. Основанием для выделения и классификации полномочий и отраслей муниципальных услуг выступает ФЗ №-131 от 06.10.2003	Обязательная регламентация процесса оказания услуг с учетом отраслевой специфики; Функциональная определенность границ ответственности	Затруднения в обеспечении объективной дифференцированности формирования и развития инфраструктуры услуг в соответствии с установленной отраслевой структурой муниципальных услуг; Зависимость модели от состояния и потенциала объектов инфраструктуры муниципального образования, реализующих непосредственное предоставление потребителю экономического блага (услуги) С момента принятия ФЗ №-131 от 06.10.2003 г. модель находится в состоянии перманентного формирования в связи с непрерывными новациями закона

Сервисная модель муниципальной услуги берет свое начало в концепции «сервисной» модели государства. Использование последней было инициировано в рамках административной реформы во второй половине 2000-х годов, положения которой содержатся в распоряжении Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. № 1789-р. Концепция «сервисного» государства включает в себя меры по упорядочению взаимодействия с получателями государственных и муниципальных услуг и разработку стандартов услуг, показателей их качества, открытие сети многофункциональных центров, приближая исполнителя услуги или его представителя к потребителю [15] (таблица 2).

Таблица 2 – Параметры сервисной модели предоставления муниципальных услуг (составлено автором)

Характеристика	Достоинства	Недостатки
Основана на использовании современных технологий и методов управления при организации процессов предоставления услуг. Основная идея состоит в том, чтобы услуги были максимально доступны и удобны для населения, предоставлялись в кратчайшие сроки и с минимальными бюрократическими препятствиями	Повышение удовлетворенности потребителей услуг за счет прозрачности и ускорения процедур, повышения их качества. Для органов власти сформированы алгоритмы оказания услуг с определением центров ответственности	Зависимость от государственной политики в построении процессов сервиса государственных услуг, в том числе масштабности работ по стандартизации отдельных сфер сопричастных к процессу оказания конкретной услуги

Следующая модель, активно используемая в организации предоставления муниципальных услуг – процессная. Она появилась в контексте реализации процессного подхода в управлении (operations approach to management) [24]. В рамках этого подхода весь процесс оказания услуги может быть представлен как производственный процесс [7], который подразделяется на последовательно выполняемые операции. Конструирование основ модели с закреплением в нормативно-правовой форме элементов процесса предоставления услуг было реализовано в положениях Федерального закона № 210-ФЗ от 27.07.2010 г. «Об основах организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (таблица 3)

Таблица 3 – Параметры процессной модели предоставления муниципальных услуг (составлено автором)

Характеристика	Достоинства	Недостатки
Описание действий в виде последовательных, четко регламентированных операций, которые дают конкретный результат (документ), необходимый заявителю	Детализация и нормирование процесса оказания услуги для потребителя и исполнителя. Системный подход к регламентации предоставления услуги, включающий учет ресурсной, кадровой, информационной и прочих составляющих. Автоматизация процессов и перевод услуг в электронный вид [20]	Недочеты в проектировании процесса услуги приводят к пробелам в ее технологическом исполнении, недостатки ресурсного обеспечения – к снижению качества обслуживания [11]

Формирование и развитие реестровой модели началось с принятия Федерального закона от 27.12.2019 № 478-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части внедрения реестровой модели предоставления государственных услуг по лицензированию отдельных видов деятельности». Сегодня эта модель является наиболее актуальной и обсуждаемой среди теоретиков и практиков. Она нацелена на систематизацию функционала местной власти в части взаимодействия с населением по вопросам организации предоставления муниципальных услуг. (таблица 4).

Таблица 4 – Параметры реестровой модели предоставления муниципальных услуг (составлено автором)

Характеристика	Достоинства	Недостатки
Основой оказания услуги является реестр, представляющий собой систематизированный перечень данных, формируемый в соответствии с поставленными задачами [18]	Упрощение доступа к муниципальным услугам. Предоставление услуги возможно без личного участия потребителя при условии наличия условий и возможностей для его удаленной полной идентификации. Снижение нагрузки органов власти [23] в части личных контактов с потребителями. Расширение каналов взаимодействия потребителей со структурами уполномоченными на предоставление услуг. Экономия бюджетных средств и сокращение административных издержек	Значительные расходы ресурсов на поддержание достаточной программно-цифровой инфраструктуры для обеспечения работоспособности реестра по организации предоставления услуг не зависимо от статуса держателя объектов инфраструктуры

Достоинствами представленных моделей выступает их целевая ориентация на улучшение взаимодействия потребителя с держателем пакета муниципальных услуг, возможности и прозрачность доступа к услуге с использованием современных технологий. Это является безусловным достижением в процессе организации предоставления муниципальной услуги и критерием по формированию подвидов моделей для решения задач по обеспечению достижения большей эффективности в отдельных сферах муниципальной деятельности. Однако усиленное внимание к качественным характеристикам процесса предоставления услуги уводит на второй план качественные характеристики самой услуги (чрезмерно значимые в первый период появления элементов моделирования услуги), того блага, которое получает потребитель – житель муниципального образования.

Стратификация моделей муниципальных услуг. Систематизация сложившихся практик по организации предоставления муниципальных услуг и характеристик моделей в контексте этих практик позволяет составить стратификационную схему моделирования муниципальных услуг. Основу стратификации составляют целевые ориентиры и перечень полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления в части организации предоставления муниципальных услуг (рисунок).

Рисунок – Стратификационная схема моделей муниципальных услуг (составлено автором)

Данная схема стратификации способствует выделению искомых параметров организации предоставления муниципальных услуг с целью обеспечения достижения необходимого уровня жизни населения в муниципальном образовании, сообразно используемым технологиям общественного производства. При реализации стратификационной схемы в современных условиях существуют риски непоследовательного наложения слоев схемы в виду: неравномерного внедрения прорывных технологий в отдельных сферах муниципальных услуг, продолжительное использование ассиметричного финансирования различных сфер муниципальной деятельности, значительная зависимость сферы услуг от влияния внешних социально-политических факторов и вызовов экономической среды. Необходимо также отметить, что в современных реалиях, когда потребности местного сообщества максимально разнообразны и характеризуются различными подходами в их удовлетворении, в границах одного муниципального образования, реализуемый им пакет муниципальных услуг может содержать разноуровневые модели. Это требует от органов местного самоуправления и местного населения поиска точек взаимодействия и ускорения перехода к реализации моделей четвертого и пятого поколений.

Заключение. Ключевые этапы развития моделирования муниципальных услуг демонстрируют непрерывную дифференциацию и развитие моделей муниципальных услуг в свете нарастающей клиентоориентированости муниципальных образований. Непрерывность процесса обуславливается высокой значимостью в обеспечении функционирования и развития муниципальных образований качественных характеристик не только процессов организации предоставления муниципальных услуг, но и самих услуг. Развитие практик конструирования функционально-отраслевого компонента моделей услуг на основе принципов оптимальности и целевой ориентированности позволит прогнозировать и существенно снизить риски стратификации моделей муниципальных услуг, а также обеспечит «мягкое освоение» слоев стратификации как в целях развития муниципальных услуг как видов деятельности, так и в целях социально-экономического развития муниципального образования.

References:

Allyanov Yu. N., Belogortseva Yu. A., Kirtbaya I. V. (2014). Teoreticheskie osnovy mestnogo samoupravleniya i razvitiya fizicheskoy kultury i sporta v munitsipalnom obrazovanii [Theoretical basis of local government and the development of physical culture and sports in the municipality]. Transport business in Russia. (1). 96-98. (in Russian).

Babun R. V. (2010). Munitsipalnye uslugi v sisteme munitsipalnogo upravleniya [Municipal services in the system of municipal administration]. Mestnoe pravo. (6). 3-10. (in Russian).

Chukhlantsev V. A. (2024). Strategicheskoe razvitie sfery obrazovaniya n a regionalnom i munitsipalnom urovne [Strategic development of the education sector at the regional and municipal level]. Flagman nauki. (1(12)). 428-431. (in Russian).

Ganchenko D. N., Mitkovets Yu. M. (2023). Transportnye uslugi v krupnyh gorodakh: modeli sistemy i podkhody k ikh organizatsii [Transport services in large cities: system models and approaches to their organization]. Creative economy. (8). 2975-2990. (in Russian).

Ganchenko D. N., Simchenko N. A. (2018). Zhilishchno-kommunalnoe khozyaystvo regiona: setevoe vzaimodeystvie i effekty [Housing and communal services of the region: network interaction and effects] (in Russian).

Guseva T. A. (2023). Elektronnyy dokumentooborot i elektronnye gosudarstvennye i munitsipalnye uslugi v publichno-pravovoy sfere [Electronic document flow and electronic state and municipal services in public law]. Yurist (Jjurist). (9). 2-5. (in Russian).

Khaydarov R. R. (2008). Munitsipalnye uslugi: sravnitelnyy analiz [Municipal services: comparative analysis]. Power. (8). 48-52. (in Russian).

Kirichuk L. A. (2015). Sistema okazaniya munitsipalnyh uslug v Rossii: osobennosti funktsionirovaniya i upravleniya [The system of rendering municipal services in Russia: functioning and management peculiarities]. Russian Journal of Entrepreneurship. (4). 601-610. (in Russian).

Kirsanov S. A. (2008). Munitsipalnye uslugi kak vid publichnyh uslug [Municipal services as a kind of public services]. Management consulting. (4(32)). 30-42. (in Russian).

Kostina S. N., Kukartseva M. V. (2018). Protsessnyy podkhod k organizatsii deyatelnosti organov mestnogo samoupravleniya po predostavleniyu munitsipalnyh uslug [Process approach to the organization of activities of local governments in the provision of municipal services]. Munitsipalitet: ekonomika i upravlenie. (2 (23)). 31-35. (in Russian).

Krupina V. R. (2019). Sistema gosudarstvennogo i munitsipalnogo upravleniya: istoriya i sovremennost [System of state and municipal government: history and modern times]. Epomen. (26). 128-141. (in Russian).

Len K. V. (2014). Gorodovoe polozhenie 1870 g. skvoz prizmu istorii rossiyskoy provintsii [Municipal regulations of 1870 through prism of russian province history]. Nauchnyy dialog. (5 (29)). 6-16. (in Russian).

Markvart E. (2011). Munitsipalnye uslugi i munitsipalnoe khozyaystvo [Municipal services and municipal economy]. Ekonomika i upravlenie sobstvennostyu. (3). 13-20. (in Russian).

Martynova S. E. (2011). Servisnaya model gosudarstva na munitsipalnom urovne: vopros terminologii [The service model of the state at the municipal level: a question of terminology]. Society of Russia: educational space, psychological structures and social values. (2(06)). 208-211. (in Russian).

Rozdolskaya I. V. Vistorobskaya E. N., Kravchenko E. Yu. (2018). Sistemnye preobrazovaniya v upravlenii kulturoy munitsipalnogo obrazovaniya: novyy vzglyad na problemy razvitiya [Systemic transformations in the management of the culture of the municipality: a new look at the problems of development] Research and development in promising scientific fields. 46-50. (in Russian).

Suvorova E. S., Zaykov V. P. (2011). K voprosu evolyutsii munitsipalnogo upravleniya v Rossii [On the issue of the evolution of municipal government in Russia]. The Bulletin of the Adyghe State University, Series \\. (2). 1-8. (in Russian).

Tereschenko L. K. (2021). Reestrovaya model okazaniya gosudarstvennyh i munitsipalnyh uslug [The register model of rendering state and municipal services]. Journal of Russian Law. (7). 110-120. (in Russian).

Trubitsyn A. V. (2013). Sovershenstvovanie sistemy regulirovaniya munitsipalnogo upravleniya: tendentsii i perspektivy [Improvement of the system of regulation of municipal management: tendencies and prospects]. Severo-Kavkazskiy yuridicheskiy vestnik. (2). 98-103. (in Russian).

Uporov I. V., Moshkin S. V. (2023). Munitsipalnye uslugi: sotsialno-pravovye istoki i zakonodatelnoe regulirovanie v 1990-e - nachale 2000-kh godov [Municipal services: social and legal origins and legislative regulation in the 1990s - early 2000s]. International Journal of Humanities and Natural Sciences. (5-5(80)). 156-160. (in Russian). doi: 10.24412/2500-1000-2023-5-5-156-160.

Weske M., Jochem G., Leitner P. (2007). Business Process Management: Concepts, Languages, Architectures

Yankovaya V. F. (2022). Reestrovaya model predostavleniya gosudarstvennyh i munitsipalnyh uslug [The registry model for the provision of state and municipal services]. Deloproizvodstvo i dokumentooborot na predpriyatii. (5). 71-78. (in Russian).

Zelentsov A. B. (2007). Protsessnyy podkhod k upravleniyu organizatsiey [Process approach to organization management]. Vestnik of Orenburg State University. (10(74)). 47– 53. (in Russian).

Zenkova Yu. E., Kuznetsov I. A. (2022). Istoriya stanovleniya i razvitiya instituta mestnogo samoupravleniya v Rossii [History of the formation and development of the institute of local self-government in Russia]. International Journal of Humanities and Natural Sciences. (8-2 (71)). 139-142. (in Russian).

Страница обновлена: 21.03.2025 в 04:12:48

Подробнее об авторе: