Моделирование муниципальных услуг

Введение.

Муниципальные услуги признаны исследователями [10, 14, 21] благом, которое максимально ориентировано на конечного потребителя – население. Такая ориентированность стимулирует к формированию пакета требований и правил в организации и предоставлении муниципальных услуг [2, 9] в рамках конкретной территории. Изменение предпочтений жителя муниципального образования, его представлений о месте своего проживания и необходимых благах, побуждает органы власти искать оптимальные пути по формированию и обеспечению данного пакета.

Многолетняя история развития муниципального управления [17], в рамках которого происходит формирование уникального пакета муниципальных услуг каждой территории, свидетельствует о том, что органы власти находятся в постоянном процессе моделирования организации предоставления услуг в целях удовлетворения потребностей местного населения в комфортных условиях проживания, повышения своей привлекательности и конкурентоспособности. Отдельные элементы моделей, их виды и аспекты моделирования муниципальных услуг рассматриваются в работах Бабуна Р.В. [2], Киричук Л.А. [9], Кирсанова С.А. [10], Маркварт Э. [14], Терещенко Л.К. [18], Янковской В.Ф. [23] и других. Однако полного ответа на вопрос как должна быть оказана муниципальная услуга, чтобы она полностью соответствовала запросам потребителя исследователями пока не дано. Этот аспект предопределил цель настоящего исследования – определение особенностей этапов моделирования муниципальных услуг и ключевых моделей современного этапа, позволяющих формировать клиентоориентированный пакет муниципальных услуг муниципального образования.

Научная новизна исследования состоит в: систематизации моделей муниципальных услуг, структурировании достижений и проблемных моментов не позволяющих достичь заданных параметров результативности, разработки сертификационной схемы моделей муниципальных услуг.

Методологическую основу работы составили труды отечественных исследователей в области муниципального управления и сферы услуг. Исследование построено на основе общенаучных методов и комплексном практико-ориентированном подходе к процессу организации предоставления муниципальных услуг.

Зарождение моделей муниципальных услуг. В целях настоящего исследования отсчет зарождения отдельных элементов моделирования муниципальных услуг поведем с 1870 года, когда было принято «Городовое положение» [3]. Положение вызвало не мало дискуссий у своих современников. Однако, как считают исследователи [13] оно полностью соответствовало реальным потребностям развития городов второй половины XIX века. Городские самоуправления, основываясь на постулатах «Городового положения», смогли повсеместно изменить собственную среду обитания и создать предпосылки для дальнейшего развития услуг по внешнему благоустройству города, содержанию городских коммуникаций и прочим видам муниципальной деятельности. Широко обсуждаемый документ позволил, с одной стороны, создать основу для планирования и распределения видов муниципальной деятельности на территории города, с другой стороны, не допускал ее реализации за пределами города. Это стало прообразом конструирования первых модель предоставления муниципальных услуг. Дальнейшие преобразования возможностей городских самоуправлений, продолжавшиеся до 1917 г., способствовали повышению уровня обеспеченности городов, предоставляемыми благами.

В советский период была сформирована так называемая традиционная модель муниципальных услуг. Она была ориентирована на обеспечение массового потребления муниципальных благ [19]. Принцип жесткой централизации управления в СССР ограничивал автономию местных органов. Это часто мешало оперативно реагировать на реальные местные потребности [12] и расширять спектр муниципальных услуг. Решения принимались на уровне республиканских или союзных органов, что приводило к игнорированию специфики конкретного муниципалитета. В сложившейся практике реализации модели сформировался недостаток квалифицированных кадров, готовых работать в условиях быстроменяющейся городской среды и нарастающего числа городских жителей. Для решения организационных проблем [12], с которыми сталкивались муниципальные органы, предпринимали соответствующие меры. Так, за счёт более детального и комплексного подхода к планированию городского развития удалось повысить эффективность использования ресурсов. Предпринимались неоднократно попытки децентрализации управления и предоставления большего объема полномочий местным органам. Это по замыслу новаторов должно было приблизить власть к народу и более полно реагировать на его потребности. Однако местное самоуправления в СССР как самодостаточный институт не было реализовано, а модель традиционных услуг стала синонимом доступности для населения значительного объема услуг на территории города и менталитета консервативного потребителя.

Современные модели муниципальных услуг. Фундаментальной основой всех современных моделей выступают Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставы муниципальных образований. В рамках положений этих документов было начато конструирование первой российской модели муниципальных услуг – функционально-отраслевая модель (таблица 1). В период административной реформы конца 2000-х годов муниципальные услуги были отделены от государственных [20] и модель приобрела более совершенную конструкцию. Отдельные элементы этой модели рассматриваются при исследовании муниципальной инфраструктуры: транспорта [4], образования [22], ЖКХ [5], культуры [16], спорта [1] и других элементов.

Таблица 1 – Параметры функционально-отраслевой модели предоставления муниципальных услуг (составлено автором)

Сервисная модель муниципальной услуги берет свое начало в концепции «сервисной» модели государства. Использование последней было инициировано в рамках административной реформы во второй половине 2000-х годов, положения которой содержатся в распоряжении Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. № 1789-р. Концепция «сервисного» государства включает в себя меры по упорядочению взаимодействия с получателями государственных и муниципальных услуг и разработку стандартов услуг, показателей их качества, открытие сети многофункциональных центров, приближая исполнителя услуги или его представителя к потребителю [15] (таблица 2).

Таблица 2 – Параметры сервисной модели предоставления муниципальных услуг (составлено автором)

Следующая модель, активно используемая в организации предоставления муниципальных услуг – процессная. Она появилась в контексте реализации процессного подхода в управлении (operations approach to management) [24]. В рамках этого подхода весь процесс оказания услуги может быть представлен как производственный процесс [7], который подразделяется на последовательно выполняемые операции. Конструирование основ модели с закреплением в нормативно-правовой форме элементов процесса предоставления услуг было реализовано в положениях Федерального закона № 210-ФЗ от 27.07.2010 г. «Об основах организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (таблица 3)

Таблица 3 – Параметры процессной модели предоставления муниципальных услуг (составлено автором)

Формирование и развитие реестровой модели началось с принятия Федерального закона от 27.12.2019 № 478-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части внедрения реестровой модели предоставления государственных услуг по лицензированию отдельных видов деятельности». Сегодня эта модель является наиболее актуальной и обсуждаемой среди теоретиков и практиков. Она нацелена на систематизацию функционала местной власти в части взаимодействия с населением по вопросам организации предоставления муниципальных услуг. (таблица 4).

Таблица 4 – Параметры реестровой модели предоставления муниципальных услуг (составлено автором)

Достоинствами представленных моделей выступает их целевая ориентация на улучшение взаимодействия потребителя с держателем пакета муниципальных услуг, возможности и прозрачность доступа к услуге с использованием современных технологий. Это является безусловным достижением в процессе организации предоставления муниципальной услуги и критерием по формированию подвидов моделей для решения задач по обеспечению достижения большей эффективности в отдельных сферах муниципальной деятельности. Однако усиленное внимание к качественным характеристикам процесса предоставления услуги уводит на второй план качественные характеристики самой услуги (чрезмерно значимые в первый период появления элементов моделирования услуги), того блага, которое получает потребитель – житель муниципального образования.

Стратификация моделей муниципальных услуг. Систематизация сложившихся практик по организации предоставления муниципальных услуг и характеристик моделей в контексте этих практик позволяет составить стратификационную схему моделирования муниципальных услуг. Основу стратификации составляют целевые ориентиры и перечень полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления в части организации предоставления муниципальных услуг (рисунок).

Рисунок – Стратификационная схема моделей муниципальных услуг (составлено автором)

Данная схема стратификации способствует выделению искомых параметров организации предоставления муниципальных услуг с целью обеспечения достижения необходимого уровня жизни населения в муниципальном образовании, сообразно используемым технологиям общественного производства. При реализации стратификационной схемы в современных условиях существуют риски непоследовательного наложения слоев схемы в виду: неравномерного внедрения прорывных технологий в отдельных сферах муниципальных услуг, продолжительное использование ассиметричного финансирования различных сфер муниципальной деятельности, значительная зависимость сферы услуг от влияния внешних социально-политических факторов и вызовов экономической среды. Необходимо также отметить, что в современных реалиях, когда потребности местного сообщества максимально разнообразны и характеризуются различными подходами в их удовлетворении, в границах одного муниципального образования, реализуемый им пакет муниципальных услуг может содержать разноуровневые модели. Это требует от органов местного самоуправления и местного населения поиска точек взаимодействия и ускорения перехода к реализации моделей четвертого и пятого поколений.

Заключение. Ключевые этапы развития моделирования муниципальных услуг демонстрируют непрерывную дифференциацию и развитие моделей муниципальных услуг в свете нарастающей клиентоориентированости муниципальных образований. Непрерывность процесса обуславливается высокой значимостью в обеспечении функционирования и развития муниципальных образований качественных характеристик не только процессов организации предоставления муниципальных услуг, но и самих услуг. Развитие практик конструирования функционально-отраслевого компонента моделей услуг на основе принципов оптимальности и целевой ориентированности позволит прогнозировать и существенно снизить риски стратификации моделей муниципальных услуг, а также обеспечит «мягкое освоение» слоев стратификации как в целях развития муниципальных услуг как видов деятельности, так и в целях социально-экономического развития муниципального образования.