Choosing forms and tools of state support for oil and gas projects

Введение

Под государственной поддержкой бизнеса понимается совокупность решений и действий организационного, правового и финансового характера государственных органов власти, направленных на развитие бизнеса [4]. Государственная поддержка может быть предоставлена различным образом, включая налоговые льготы, государственные субсидии, займы, гарантии, страхование и иные формы. Такие формы поддержки могут предоставляться как на начальной стадии проекта, так и на всем его жизненном цикле. Они направлены на создание благоприятных условий для реализации проектов и обеспечение выполнения обязательств партнеров по соглашениям о проекте.

Проблемами взаимодействия государства и бизнеса занимались такие учёные как Гудименко Г.В. [6], Романова О.С. [26], Погодина Т.В. [12], а также другие учёные. Они установили и подтвердили эффективность , ч широкого переченя инструментов взаимодействия и поддержки капиталоёмких проектов со стороны государства. При этом, вопросы выбора эффективных форм и инструментов государственной поддержки проектов в нефтегазовом секторе рассмотрены мало.

Слабая исследованность проблемы применения концессионных соглашений к трубопроводной инфраструктуре для создания нефтегазохимических кластеров, а также специфика стран, ориентированных на развитие нефтегазовых проектов при отсутствии ресурсов различного вида определяет актуальность темы. Вопросы эффективного взаимодействия государства и бизнеса при реализации масштабных проектов в нефтегазовой сфере, включая добычу, переработку, нефтегазохимический сектор, требуют дальнейшего изучения.

Цели и задачи

Основная цель исследования - обосновать выбор эффективных форм и инструментов государственной поддержки проектов в нефтегазовом секторе для его успешного развития.

Гипотеза исследования – проверка возможности применения инструментов государственной поддержки проектов в промышленности к нефтегазовым проектам, включая нефтегазохимию и реализацию шельфовых проектов в развивающихся странах.

Основными задачами являются:

1. Выполнить сравнительный анализ основных инструментов государственной поддержки, возможных к применению в нефтегазовых проектах в российских условиях;

2. Выявить характерные черты реализации нефтегазовых проектов на условиях соглашений о разделе продукции в международной практике;

3. Обосновать возможность использования концессионных соглашений в проектах нефтегазового сектора, в частности, проектов строительства продуктопроводов.

Методология

Исследование авторов включает следующие этапы: 1) краткий логико-теоретический анализ форм взаимодействия бизнеса и государства с целью определения возможности их применения в нефтегазовом секторе; 2) анализ зарубежного опыта реализации нефтегазовых проектов в развивающихся странах, включая проекты соглашений о разделе продукции (СРП); 3) анализ теории и практики концессионных соглашений, включая российский и зарубежный опыт.

Основные результаты и обсуждение

На сегодняшний день существует целый ряд форм взаимодействия бизнеса и государства, среди которых можно выделить соглашения о разделе продукции, создание предприятий с государственным участием, реализацию механизмов государственно-частного партнерства и многие другие. Выбор конкретных методов и инструментов государственной поддержки в значительной мере зависит от условий конкретной подотрасли, страны, предпосылок реализации проектов. Важное значение имеют институциональные условия реализации нефтегазовых проектов.

Реализация нефтегазовых проектов имеет специфику в зависимости от геополитических, экономических и геолого-технических условий. Например, для развивающихся стран, имеющих ресурсную базу углеводородного сырья, необходимо улучшать институциональную среду, создавая налоговые стимулы или преференциальные условия для запуска проектов. Для стран с развитой нефтегазовой отраслью следует выбирать инструментарий поддержки для отдельных направлений деятельности (например, нефтегазохимии) или вспомогательных процессов и инфраструктуры (например, трубопроводов).

В настоящее время в России инвесторы имеют доступ к широкому перечню мер и инструментов государственной поддержки реализации капиталоёмких проектов, выбор которых зависит от целей и масштабов проектов, условий и сфер их осуществления, а также возможностей получения различных эффектов (коммерческих, социальных, мультипликативных и т.д.). В статье рассмотрены специальный инвестиционный контракт, соглашение о защите капитальных вложений, региональные инвестиционные проекты, особые экономические зоны, территории опережающего развития, государственная корпорация развития ВЭБ.РФ.

Специальный инвестиционный контракт (СПИК) представляет собой соглашение между государством и бизнесом, в котором фиксируются обязательства обеих сторон. Цель инвестора состоит в реализации инвестиционного проекта и достижении запланированных результатов. Задачи государства связаны с обеспечением стабильных условий его осуществления. Меры поддержки в рамках заключения СПИК включают налоговые льготы (по налогу на прибыль и на имущество, земельному и транспортному налогам), возможность получения статуса «Сделано в России», обеспечивающего доступ к информационной и маркетинговой поддержке, а также статуса единственного поставщика по государственным закупкам.

В таблице 1 представлены характеристики существующих механизмов СПИК.

Таблица 1 – Сущность механизмов СПИК

Одним из основных преимуществ СПИК как инструмента поддержки считается гибкость и возможность адаптации предлагаемых мер к специфике реализуемых проектов. При этом требование о необходимости включения в проект разработку современных технологий по утвержденному Перечню в существенной мере ограничивает сферы применения СПИК [13]. Более того, инструмент не применим к проектам, нацеленным на создание инфраструктуры.

Соглашение о защите капитальных вложений (СЗПК) имеет больший охват сфер и отраслей промышленности – цифровая экономика, сельское хозяйство, пищевая и обрабатывающая промышленность, туризм, здравоохранение, образование, транспортно-логистические центры и др. [19]. Данный инструмент ориентирован на привлечение частных инвестиций в национальную экономику путем обеспечения стабильных условий ведения бизнеса – в виде неизменных ставок по налогам на имущество, на прибыль, НДС, транспортному и земельному налогам [8]. Срок такой стабилизационной оговорки зависит от величины капиталовложений и может достигать 15 лет.

Важным критерием заключения соглашения является соответствие минимальному объему инвестиций (для ряда проектов достигает 10 млрд рублей), а также высокая экономическая эффективность и кратчайшие сроки осуществления, что может являться стоп-фактором для применения данного инструмента, например, для строительства магистральных продуктопроводов.

Особенность СЗПК состоит в возможности возмещения расходов (до 50% от общей суммы понесенных затрат) на создание и/или модернизацию обеспечивающей инфраструктуры, необходимой для осуществления инвестиционного проекта. Это позволяет уравновешивать интересы двух сторон: (1) инвестора по снятию инфраструктурных ограничений, (2) государства по созданию инфраструктуры за счет внебюджетных источников финансирования.

Несмотря на преимущества СЗПК, считающегося прогрессивным механизмом поддержки и развития проектов в промышленности, отсутствие обширной практики заключения подобных соглашений и существующая неопределенность в контексте установления требований и направлений предоставления поддержки, ограничивает возможности его использования. Остается неясным, какие именно объекты входят в состав энергетической, цифровой, транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры, что может относиться к обеспечивающей и сопутствующей инфраструктуре. Более того, существуют ограничения в рамках использования СЗПК в нефтегазовой отрасли - невозможность применения в проектах добычи сырой нефти и природного газа [23], в том числе попутного нефтяного газа, а также на установках вторичной переработки нефтяного сырья согласно перечню, утверждаемому Правительством РФ [18].

Участниками регионального инвестиционного проекта (РИП) могут выступать проекты, цель которых состоит в выпуске новых товаров [10]. Статус участника РИП дает возможность получения налоговых льгот, размер которых зависит от региона осуществления проектов и законодательства (на региональном уровне). Минимальный объем инвестиций для проектов, срок которых не превышает трех лет, составляет 50 млн рублей, для проектов со сроком 5 лет – 500 млн рублей.

При этом в рамках РИП присутствует ряд ограничений, относящихся к сферам реализации проектов. Региональный инвестиционный проект не может быть нацелен на добычу и переработку нефти и природного газа, а также на выпуск подакцизных товаров. Ввиду чего можно сделать вывод о невозможности применения обозначенного инструмента для поддержки проектов негазовой отрасли [29, 30, 31].

Инструментом привлечения инвестиций в регионы также выступают механизмы ТОР (территории опережающего развития) и ОЭЗ (особые экономические зоны). ТОР предполагает установление особого правового и налогового режима осуществления предпринимательской деятельности. На сегодняшний день в РФ функционирует 18 территорий опережающего развития [17]. Участники территорий опережающего развития имею право на налоговые преференции, включая уменьшение налоговых ставок на прибыль и НДПИ, а также освобождение от уплаты транспортного и земельного налогов, налога на имущество. Также предусматривается авансирование работ, связанных с развитием инфраструктуры регионов на Дальнем Востоке [1].

Формы поддержки в рамках особых экономических зон включают в себя налоговые льготы, в том числе по налогу на добавленную стоимость (НДС), налогу на имущество, налогу на прибыль, земельному налогу, а также создание инфраструктуры за счет государства. Важнейшей целью формирования ОЭЗ является развитие высокотехнологичных отраслей экономики и промышленности в рамках технико-внедренческих и промышленно-производственных ОЭЗ. В рамках ОЭЗ предусмотрена поддержка создания транспортной и энергетической инфраструктуры. Однако ограничения касаются сферы разработки месторождений полезных ископаемых, а также возможности применения для нескольких видов деятельности (производство и логистика).

Государственная корпорация развития ВЭБ.РФ также оказывает финансовую и координационную поддержку инвестиционным проектам: (1) доступ к заемному финансированию на льготных условиях, (2) софинансирование проектов на безвозмездной основе [7]. Организация предоставляет различные финансовые инструменты для масштабных проектов, ориентированных на создание производственных объектов, а также объектов логистики и инфраструктуры. Максимальный объем денежных средств на один проект составляет не более 750 млн рублей (доля софинансирования ВЭБ.РФ от стоимости объекта инфраструктуры – 95%). Однако, в понятие инфраструктура не входит строительство отраслевых продуктопроводов [3]. При этом, в 2019 году состоялось подписание меморандума о сотрудничестве между ВЭБ.РФ и Российским экспортным центром в рамках инвестиционного проекта по строительству трубопровода в Республике Конго [2]. Планировалось, что трубопровод пройдет от глубоководного порта Пуэнт-Нуар до терминала Малоуку с промежуточным терминалом в Лутете. Однако окончательные документы не были подписаны. Планировалось подписание в 2023 г., но на текущий момент статус документов неизменен [14].

Обобщение возможностей применения инструментов государственной поддержки к проектам строительства трубопроводной инфраструктуры представлены в чек-листе (таблица 2).

Таблица 2– Чек-лист инструментов государственной поддержки применительно к трубопроводной инфраструктуре

На основе проведенного анализа следует заключить, что существующие инструменты государственной поддержки в России не отвечают специфике проектов по созданию трубопроводной инфраструктуры, что обусловливает необходимость рассмотрения иных форм партнерства государства и бизнеса.

Согласно проанализированной литературе выделяют следующие виды партнёрств: хозяйственное (коммерческое), некоммерческое, социальное, стратегическое, тактическое, генеральное (неограниченное), ограниченное [9].

Основными признаками партнёрства в широком смысле являются:

1. Каждый участник получает определенные преимущества, которые он не мог бы получить самостоятельно, не объединяясь с партнером;

2. Партнеры разделяют риски совместной деятельности и экономические результаты.

Аналогичным по смыслу можно считать понятие «сотрудничество», которое также имеет несколько значений. Например, инвестиционным сотрудничеством на уровне межгосударственного взаимодействия являются экономические отношения между странами, направленные на эффективное использование ресурсов и повышение экономической эффективности государств с помощью участия в международном разделении труда и модернизации технологической структуры производства.

По мнению авторов, различие между сотрудничеством и партнёрством в экономических отношениях заключается в том, что сотрудничество, как правило, имеет временный характер для достижения определенной цели, в то время как партнёрство означает более долгосрочные, устойчивые, стратегические отношения, основанные на взаимном доверии и взаимной выгоде. Поэтому при партнёрстве объединяется более широкий круг ресурсов, знаний и компетенций для совместного развития участников, в то время как при сотрудничестве целью может быть решение конкретной задачи (проблемы).

Особое значение партнерские отношения имеют для развивающихся стран, обладающих значительными запасами углеводородов, но не имеющих опыта и/или капитала для их разработки ни со стороны государства, ни частных компаний. Поэтому способом привлечения зарубежного капитала или опыта является сотрудничество национальных компаний и государства с иностранными компаниями в различных формах.

На начальном этапе развития нефтегазового сектора могут применяться смешанные формы взаимодействия государства и бизнеса, включающие контрактные и концессионные системы. Опыт применения контрактных систем различного вида в нефтегазовом секторе накоплен в Алжире, Анголе, Австралии, Нигерии, Норвегии, Великобритании, Китае, Аргентине, Малайзии, США. Первый в мире контракт СРП был реализован в Индонезии [32], и с тех пор СРП были наиболее распространенным типом контракта о совместной деятельности в нефтегазовом секторе в мире [22].

Для поощрения инвестиций в нефтегазовую отрасль в рамках контракта о разделе продукции предусмотрены: общий принцип возмещения затрат подрядчиком, утверждение Исполнительным органом состава инвестиционных и операционных расходов [28], сокращение количества невозмещаемых статей, возмещение инвестиционных затрат при прекращении действия СРП [32], определение рационального срока и объемов добычи по соглашению, выполнения работ подрядчиком работ по ликвидации и консервации объектов (ASRA) и создания соответствующего фонда [22]^,.

С другой стороны, правительство Индонезии наложило ограничения на возмещение затрат, поэтому подрядчики не только несут все риски, связанные с разведкой, но и обычно должны согласиться с определенными положениями, которые увеличивают инвестиционное бремя. Во-первых, расходы до соглашения не подлежат возмещению [32], во-вторых, Подрядчики обычно должны выплачивать ряд подписных и производственных бонусов, а также расходы на местное образование, которые не возмещаются по затратам, в-третьих, производственные активы, включая все оборудование, технику, материалы и расходные материалы, приобретенные Подрядчиком, а также геологоразведочные и геофизические данные переходят в собственность государства.

Таким образом, режим СРП обеспечивает возмещение затрат, распределение доходов и риска между сторонами, создавая стимулы для инвестора и экономическую эффективность для государства.

На территории России в данный момент функционируют три проекта по добыче углеводородного сырья в рамках соглашений о разделе продукции: «Сахалин-1», «Сахалин-2» и «Харьягинское СРП». На сегодняшний день права собственности на объекты основных средств по проекту "Сахалин-1" первоначальной стоимостью $24 млрд, по проекту Харьягинское месторождение" - $321,2 млн государству не переданы. Кроме того, счетная палата указала на низкий уровень участия российских специалистов и организаций в проектах СРП: доля российских подрядчиков по проекту "Сахалин-1" составляет около 49%, по проекту "Сахалин-2" - 40% [16].

Поэтому в России новые СРП не применяются, но в сферах, смежных с недропользованием, прежде всего, в инфраструктуре, могут применяться государственно-частные партнерства в форме концессии.

Концессия (концессионное соглашение) является особым видом партнерских взаимоотношений государства и частного бизнеса. В рамках концессии государство остается владельцем имущества (объекта соглашения), передавая права владения и пользования, а также управление им частному партнеру на определенный период времени. Продукция и доходы, полученные концессионером в рамках деятельности по КС, принадлежат концессионеру на праве собственности [19]. Концессионер выплачивает определенную плату за пользование имуществом, а также получает соответствующие полномочия с целью обеспечения эффективного функционирования объекта концессии. В основу концессионной платы могут быть положены платежи, вносимые периодически или единовременно в бюджет соответствующего уровня, либо доли продукции или доходов, полученных концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением. В редких случаях в качестве концессионной платы предусмотрена передача концеденту в собственность имущества, находящегося в собственности концессионера [19].

Согласно определению, приведенному в 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», «по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности» [19].

Ключевыми достоинствами концессионной модели заключаются в способности привлекать частные инвестиции для развития отраслей, которые недостаточно эффективны, улучшении управленческой эффективности и уменьшении расходов государства на поддержку и модернизацию инфраструктуры. Согласно действующему законодательству, концессии могут применяться во множестве секторов, включая транспорт, энергетику, водоснабжение, коммунальное обслуживание, здравоохранение и другие, преимущественно, для повышения благосостояния общества.

К объектом концессии относят 22 вида объектов: автомобильные дороги, объекты железнодорожного транспорта, объекты трубопроводного транспорта, порты, суда, аэродромы, объекты инфраструктуры аэропортов, гидротехнические сооружения, объекты электроэнергии, теплоснабжения, водоснабжения, транспортной инфраструктуры, здравоохранения, образования, культуры, спорта, объекты, предназначенные для имущества Вооруженных Сил РФ, объекты сельскохозяйственной продукции, коммунальных отходов, коммунальной инфраструктуры, социального обслуживания граждан, газоснабжения, программы для электронных вычислительных машин, базы данных и т.д. [19].

Единственным концедентом является Российская Федерация, представителем которой выступает уполномоченный Правительством РФ орган или государственная компания, созданная РФ (ГК «Российские автомобильные дороги» и «ГК по атомной энергии “Росатом”»). Концессионером может быть индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие по договору простого товарищества несколько юридических лиц [19].

Срок действия концессионного соглашения устанавливается концессионным соглашением с учетом срока создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, объема инвестиций в создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, срока окупаемости таких инвестиций, срока получения концессионером объема валовой выручки, определенных концессионным соглашением, срока исполнения других обязательств концессионера и (или) концедента по концессионному соглашению. Срок действия концессионного соглашения может быть продлен, но не более чем на пять лет [19].

Концессионное соглашение должно включать в себя такие существенные условия, как обязательства концессионера, срок действия соглашения, описание объекта концессии, порядок предоставления концессионеру земельных участков для осуществления деятельности, срок заключения договоров аренды, размер арендной платы, цели и срок использования объекта концессии, размер концессионной платы, объем валовой выручки концессионера, этапы исполнения условий концессии и иные условия [19].

При использовании концессионной модели необходимо учитывать риски, связанные с качеством предоставляемых услуг, ростом цен на услуги, ограничениями частных партнеров в правах на использование объектов концессии после истечения срока договора и другие [24]. При этом, концессионные модели совершенствуются и применяются во многих странах мира. Например, Директива 2014/23/EU3 о заключении концессионных контрактов (далее Директива) была принята для решения проблемы отсутствия общего согласованного регулирования концессий на уровне ЕС. Целью Директивы является создание четкой правовой базы, способствующей применению концессий и одновременно улучшающей доступ бизнеса к рынкам путем обеспечения прозрачности и справедливости процедур предоставления концессий. Согласно отчету Комиссии, Европейского Парламента и Совета о функционировании Директивы, общая стоимость концессий, предоставленных в период 2016-2021 гг., оценивается в 377,5 млрд евро, составляя 12% от годового объема рынка государственных закупок. На Францию и Италию приходится более двух третей рынка концессий ЕС, вместе с Испанией и Германией это дает 85 % общего увеличения концессионных выплат за тот же период. Такие государства-члены, как Австрия, Чешская Республика, Финляндия, Венгрия, Хорватия, Мальта и Швеция, также зарегистрировали значительный рост применения концессий [25].

Концессионные договоры характеризуются следующими особенностями [12, 20, 26, 27, 33]:

1. концессионный объект всегда принадлежит государству;

2. государство всегда выступает одной из сторон концессионного соглашения;

3. основная цель концессии – удовлетворение общественных нужд;

4. концессионное соглашение подразумевает договорные отношения с обязательной передачей объекта обратно государству;

5. длительность концессионного соглашения определяется условиями договора и всегда меньше, чем период полезного использования объекта и время его окупаемости;

6. за использование концессионного объекта частный партнер уплачивает государству сумму, оговоренную в соглашении.

Частный партнер в рамках концессионного соглашения может рассчитывать на следующие выгоды [5, 21, 26]: использование государственных ресурсов для реализации инициативы; гарантии от государственного партнера по возврату инвестиций; возможность использования государственного имущества для коммерческой деятельности и получения дохода; доступ к сферам национальной экономики; улучшение условий привлечения кредитов под государственные гарантии; снижение административных барьеров в процессе реализации проекта; экономия времени при организации и структурировании проектных операций; повышение репутации проекта; формирование положительного имиджа бизнес-структур.

Основными преимуществами участия в концессионных проектах для государства являются, во-первых, привлечение инвестиций от частных компаний для улучшения инфраструктуры, что важно для ограниченных бюджетных ресурсов. Во-вторых, ускорение обновления и модернизации важных объектов социальной инфраструктуры через концессионные соглашения. В-третьих, повышение общей эффективности проектов за счет применения управленческого опыта и инновационных подходов частного сектора и интереса к финансовому успеху. В-четвертых, содействие повышению инвестиционной привлекательности региона. В-пятых, обеспечение сохранности объектов концессии в рамках государственной собственности [11].

В качестве недостатков КС в российских условиях следует выделить:

− высокая сложность и длительные сроки процесса заключения договора, включая инвентаризацию активов, проведение технического осмотра, регистрацию прав собственности и оценку имущества;

− необходимость получения согласия Федеральной антимонопольной службы РФ при изменении основных условий договора, основы такого соглашения ограничены;

− трудности привлечения инвесторов для объектов, не имеющих коммерческой привлекательности;

− обязанность концессионера возместить недополученные доходы и обоснованные расходы на создание объекта в случае некачественной реализации проекта.

По мнению авторов, преимущества использования КС при строительстве трубопроводов могут заключаться в следующем:

1. Привлечение инвестиций за счет частного сектора, что позволяет государству избежать дополнительной нагрузки на бюджет для финансирования строительства инфраструктуры.

2. Управление рисками, распределяемыми между сторонами, при котором риски, связанные со строительством и обслуживанием трубопроводов, передаются концессионеру, что позволяет государству лучше управлять бюджетом и рисками.

3. Эффективность проекта может обеспечиваться частным партнером за счет инновационных подходов и передовых технологий, которые могут применяться при строительстве и обслуживании трубопроводов.

4. Эксплуатация и обслуживание силами инвестора в течение срока концессионного соглашения, что может обеспечить более эффективное управление инфраструктурой.

Основные выводы

Проведённый сравнительный анализ основных инструментов государственной поддержки, возможных для нефтегазовых проектов в российских условиях, показал, что рассмотренные инструменты, а именно СПИК 1.0, СПИК 2.0, СЗПК, ТОР (ТОСЭР), ОЭЗ, РИП, ВЭБ.РФ не отвечают специфике проектов, что обусловливает необходимость рассмотрения иных форм взаимодействия государства и бизнеса, при чём принципиальной формой взаимодействия должно быть партнёрство.

Исследование выявило, что в развивающихся странах на начальном этапе развития нефтегазового сектора могут применяться смешанные формы взаимодействия государства и бизнеса, включающие контрактные и концессионные системы, которые могут обеспечивать возмещение затрат, распределение доходов и риска между сторонами, создавая стимулы для инвесторов и обеспечивая экономическую эффективность для государств.

Авторы пришли к выводу, что в России СРП к новым проектам не применяются, но в сферах, смежных с недропользованием, прежде всего, в инфраструктуре, могут применяться государственно-частные партнерства в форме концессии. В данный момент времени права собственности на объекты основных средств по существующим проектам СРП в России не переданы государству.

Основными преимуществами концессионной модели являются повышение эффективности управления объектами концессии и сокращение затрат государства на содержание и развитие инфраструктуры. В ряде отраслей, например, нефтегазохимии, концессионные соглашения могут обеспечить развитие трубопроводной инфраструктуры как ключевого фактора успешной реализации нефтегазохимических проектов.