Analysis of financial support for physical education and sports based on federal statistical monitoring

Введение

Система государственного управления предполагает направленность на достижение общественно-значимых результатов в условиях временных и ресурсных ограничений.

Верхнеуровневый показатель сферы ФКиС (увеличение доли граждан, систематически занимающихся ФКиС, до 55% в 2024 г. и до 70% в 2030 г.) обеспечивается посредством реализации набора мероприятий федерального, регионального и муниципального уровней, которые финансируются за счет средств бюджетной системы Российской Федерации и иных источников [11].

В Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2030 года (Стратегия) обозначена задача совершенствования модели финансового обеспечения ФКиС и создания дополнительных источников финансирования. Недостаточность финансового обеспечения и низкая инвестиционная привлекательность сферы ФКиС отнесены к числу рисков реализации Стратегии и государственной программы Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта» [10, 1]. Субъекты Российской Федерации также указывают дефицит финансирования в качестве фактора, сдерживающего развитие ФКиС [5].

Одновременно в Стратегии отмечается потребность в получении исчерпывающей информации по общему объему расходов в сфере ФКиС. Управляемость ФКиС увязывается с возможностью получения и анализа достоверных данных [10].

Основным источником информации о состоянии сферы ФКиС является годовая форма федерального статистического наблюдения № 1-ФК «Сведения о физической культуре и спорте» (форма № 1-ФК), которая обобщает сведения от организаций всех видов, осуществляющих деятельность по ФКиС, и представляет агрегированные данные о развитии сферы [7].

Цель исследования – выявить основные тренды и особенности финансового обеспечения сферы ФКиС в 2018-2022 г. на основе анализа данных статистической отчетности по форме № 1-ФК уровня Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [9].

Основная часть

В форме № 1-ФК отражаются показатели финансового обеспечения сферы ФКиС за отчетный год [7]. Учитываются расходы, направленные на развитие ФКиС из:

- бюджетов всех уровней (федерального, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), в том числе по разделу 1100 «Физическая культура и спорт» бюджетной классификации Российской Федерации;

- внебюджетных источников, включая привлеченные средства спонсоров, инвесторов, участников реализации соглашений о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве и концессионных соглашений [12].

Расходы распределяются по направлениям:

- организация и проведение спортивных мероприятий;

- организация и проведение физкультурных мероприятий (направление расходов введено в форму № 1-ФК начиная с отчетности за 2023 г.);

- приобретение спортивного оборудования и инвентаря;

- капитальный ремонт спортивных сооружений;

- реконструкция и строительство спортивных сооружений;

- заработная плата работников ФКиС;

- содержание спортивных сооружений (без учета средств, израсходованных на реконструкцию и ремонт сооружений);

- обобщенная группа «другие», включающая направления расходов, не указанные в приведенном перечне.

Помимо расходов, в форме № 1-ФК учитываются средства, полученные от населения и организаций в качестве оплаты за занятия физкультурно-оздоровительной направленности в клубах, секциях, группах, а также посещение спортивно-зрелищных мероприятий.

Анализ статистической отчетности Российской Федерации за 2018-2022 гг. демонстрирует нелинейное изменение объемов израсходованных средств из всех источников.

Обращает внимание значительное увеличение расходов в 2019-2020 гг. (по завершении Чемпионата мира по футболу 2018 г. и в период эпидемии новой коронавирусной инфекции). По сравнению с 2018 г. (416,2 млрд рублей) в 2019 г. прирост показателя составил +79,7% (747,9 млрд рублей). В 2020 г. показатель вырос до 810,0 млрд рублей, годовой прирост +8,3%. Вероятные причины таких выбросов установлены в рамках анализа региональной статистической отчетности и описаны ниже.

В 2021 г. отмечается сокращение объемов финансирования на треть (542,4 млрд рублей, прирост отрицательный -33,0%). В 2022 г. расходы выросли на 23,8% (671,4 млрд рублей), при этом не достигнув значений 2019-2020 гг. [9].

Данные по объему израсходованных средств представлены на рисунке 1.

Рисунок 1 – Объем расходов на развитие ФКиС

в Российской Федерации (млрд. рублей).

Составлено авторами

В разрезе источников финансирования преобладают средства бюджетов всех уровней. В 2018-2022 гг. средняя доля бюджетных средств в общем объеме расходов составила 88,8%.

Именно колебания объемов выделенных бюджетных ассигнований (2018 г. – 348,7 млрд рублей, 2019 г. – 676,1 млрд рублей, прирост +93,8%, 2020 г. – 741,8 млрд рублей, прирост +9,7%, 2021 г. – 476,0 млрд рублей, прирост отрицательный -35,8%, 2022 г. – 606,1 млрд рублей, прирост +27,3%) определяют характер изменений общего объема финансирования.

Анализ расходов по уровням бюджетной системы (рисунок 2) показал следующее:

- более половины средств выделяются из бюджетов субъектов Российской Федерации (2018 г. – 56,4%, 2019 г. – 53,4%, 2021 г. – 57,5%, 2022 г. – 52,5%), за исключением 2020 г. (42,1%), когда в целом распределение по уровням бюджетной системы отличается от сложившегося в другие годы;

- более трети средств направляются из бюджетов муниципальных образований (2018 г. – 38,2%, 2019 г. – 40,7%, 2020 г. – 43,2%, 2021 г. – 34,3%, 2022 г. – 33,0%);

- доля ассигнований из федерального бюджета менее значительна в общем объеме бюджетных средств и колеблется от года к году (2018 г. – 5,4%, 2019 г. – 5,9%, 2020 г. – 14,7%, 2021 г. – 8,2%, 2022 г. – 14,5%).

Рисунок 2 – Распределение расходов на развитие ФКиС по уровням бюджетной системы Российской Федерации (%).

Составлено авторами

Как видно из рисунка 1, в абсолютном выражении объем привлеченного внебюджетного финансирования в 2018-2022 гг. изменялся незначительно (2018 г. – 67,5 млрд рублей, 2019 г. – 71,8 млрд рублей, прирост +6,4%, 2020 г. – 68,2 млрд рублей, прирост отрицательный -5,1%, 2021 г. – 66,4 млрд рублей, прирост отрицательный -2,6%, 2022 г. – 65,3 млрд рублей, прирост отрицательный -1,7%).

При этом относительно общего объема затраченных на развитие ФКиС средств доля внебюджетного финансирования в указанный период колебалась, демонстрируя наиболее высокие значения в 2018 и 2021 гг. (2018 г. – 16,2%, 2019 г. – 9,4%, 2020 г. – 8,4%, 2021 г. – 12,2%, 2022 г. – 10,0%).

С 2021 г. Стратегия определяет целевые ориентиры по доле привлеченных внебюджетных средств. К 2030 г. показатель предполагается увеличить до 20,0% (двукратный рост относительно текущего уровня) [10]. Согласно статистической отчетности по форме № 1-ФК за 2021-2022 гг. плановые показатели выполнены.

Фактические и плановые показатели приведены на рисунке 3.

Рисунок 3 – Доля средств внебюджетных источников в общих расходах на развитие ФКиС (%).

Составлено авторами

Анализ затрат из всех видов источников (бюджетных и внебюджетных), произведенных в 2018-2022 гг., в разрезе направлений финансирования показал следующее.

Наиболее ресурсоемким направлением расходов является заработная плата работников сферы ФКиС. Ежегодно на данные цели направлялось до половины от общего объема финансирования (2018 г. – 43,8%, 2019 г. – 49,6%, 2020 г. – 42,6%, 2021 г. – 39,5%, 2022 г. – 42,5%).

Совокупные затраты, связанные с объектами спорта – реконструкция и строительство, капитальный ремонт, содержание спортивных сооружений, составили до трети финансового обеспечения ФКиС (2018 г. – 26,1%, 2019 г. – 27,4%, 2020 г. – 36,8%, 2021 г. – 32,8%, 2022 г. – 28,4%).

В среднем менее 10% средств направлены на организацию и проведение спортивных мероприятий (2018 г. – 11,9%, 2019 г. – 7,2%, 2020 г. – 4,7%, 2021 г. – 7,7%, 2022 г. – 8,2%). Около 5% расходов связаны с приобретением спортивного оборудования и инвентаря (2018 г. – 4,1%, 2019 г. – 4,9%, 2020 г. – 3,8%, 2021 г. – 5,1%, 2020 г. – 7,6%).

Доля расходов по направлениям, не поименованным в перечне формы № 1-ФК (так называемые «другие»), составляет до 15% (2018 г. – 13,9%, 2019 г. – 10,9%, 2020 г. – 12,2%, 2021 г. – 15,0%, 2022 г. – 13,4%).

Распределение по направлениям расходов визуализировано на рисунке 4. В целом оно имеет устойчивый вид, за исключением 2019 г. (вероятные причины этого отклонения представлены ниже в рамках анализа региональной статистической отчетности).

Рисунок 4 – Распределение расходов на развитие ФКиС по направлениям расходов (%).

Составлено авторами

Объемы финансовых поступлений в сфере ФКиС представлены на рисунке 5. Как и в части расходов, наблюдается значительное увеличение учтенных поступлений в период 2019 г. По сравнению с 2018 г. (60,6 млрд рублей) в 2019 г. прирост показателя составил +37,4% (83,3 млрд рублей). В 2020-2021 гг. отмечается сокращение объемов поступлений: 2020 г. – 55,1 млрд рублей, прирост отрицательный -33,8%, 2021 г. – 49,5 млрд рублей, прирост отрицательный -10,2%. В 2022 г. поступления выросли на 19,2% (59,0 млрд рублей) [9].

Рисунок 5 – Объем поступлений в сфере ФКиС в Российской Федерации (млрд. рублей).

Составлено авторами

Как видно из рисунка 5, подавляющее большинство поступлений (в среднем более 95% в 2018-2022 гг.) связаны с проведением платных физкультурно-оздоровительных занятий в клубах, секциях, группах. Изменение показателя по оплаченным занятиям предопределяет динамику общего объема поступлений.

Напротив, поступления от спортивно-зрелищных мероприятий демонстрируют тренд на сокращение с 2019 по 2021 гг. (2018 г. – 3,6 млрд рублей, 2019 г. – 2,9 млрд рублей, отрицательный прирост -19,8%, 2020 г. – 2,4 млрд рублей, отрицательный прирост -16,1%, 2021 г. – 1,6 млрд рублей, отрицательный прирост -32,0%). В 2022 г. объем поступлений увеличен до уровня 2020 года.

При изучении статистических данных о денежных поступлениях в сфере ФКиС обращает внимание разброс между объемами понесенных расходов и оплаченных населением (организациями) услуг. Поступления покрывают не более 15% расходов (2018 г. – 14,6%, 2019 г. – 11,1%, 2020 г. – 6,8%, 2021 г. – 9,1%, 2022 г. – 8,8%), что представлено на рисунке 6.

Рисунок 6 – Сопоставление объемов расходов и поступлений

в сфере ФКиС (млрд рублей).

Составлено авторами

Анализ показателей финансового обеспечения ФКиС в субъектах Российской Федерации осложняется наличием большого количества статистических выбросов в формах № 1-ФК. От года к году показатели могут значительно колебаться, в том числе в несколько десятков и тысяч раз. Такие выбросы допускаются при формировании статистической отчетности преимущественно по следующим причинам:

- статистическое производство форме № 1-ФК представляет ручное заполнение, сбор и свод электронных таблиц. Ошибки первичных форм масштабируются на уровне муниципальных образований и регионов;

- респонденты первичных статистических форм (организации, осуществляющие деятельность по ФКиС) приводят данные в единице измерения «рубли», тогда как требуется вести учет в «тысячах рублей»;

- практика перепроверки и сопоставления форм отчетного и предыдущего периодов с целью выявления экстремальных значений (выбивающихся из трендов) не имеет широкого распространения. Контроль годового изменения показателей с использованием пороговых значений возможного прироста не внедрен;

- отсутствие системного взаимодействия соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями, действующими в сфере ФКиС. Финансовая информация таких субъектов не учитывается в рамках отраслевого статистического наблюдения, что формирует «слепую зону». Ее масштабы (общий финансовый поток, генерируемый доход, налоговые отчисления в бюджеты всех уровней) в настоящее время остаются без оценки.

Последний тезис подтверждают многочисленные расхождения релевантных данных, собранных по форме № 1-ФК, а также представленных в иных источниках. К примеру, согласно форме № 1-ФК в 2022 г. действовало 5,4 тыс. малых предприятий в сфере ФКиС, в реестрах Федеральной налоговой службы по состоянию на 2022 г. учтено 23,1 тыс. малых предприятий в сфере ФКиС [2]. Объем платных услуг в сфере ФКиС, оказанных населению в 2022 г., по форме № 1-ФК составил 59,0 млрд рублей, по информации Федеральной службы государственной статистики – 144,4 млрд рублей [4].

В регионах и на местах требуют улучшения механизмы финансового контроля и финансовой дисциплины (нарушение порядка истребования и сроков представления отчетной информации). Кроме того, отсутствует правоприменительная практика наложения административных штрафов на руководителей и иных должностных лиц, допустивших представление неполной и/или недостоверной статистической информации.

В ряде случаев статистические выбросы на уровне субъектов Российской Федерации отражаются на показателях федерального уровня.

К примеру, резкий рост общего объема средств, затраченных на развитие ФКиС в Российской Федерации в 2019 г., вызван аномальным увеличением параметров финансового обеспечения в 13 регионах – в 2 раза и более, из них в 7 регионах – в 12 и более раз. В том числе в 2019 г. по сравнению с 2018 г. объем расходов на ФКиС в Ненецком автономном округе вырос на 10,8 тыс. процентов до 52,1 млрд рублей, в Чукотском автономном округе – на 7,4 тыс. процентов до 22,5 млрд рублей, в Вологодской области – на 2,4 тыс. процентов до 72,8 млрд рублей, в Республике Северная Осетия-Алания – на 1,4 тыс. процентов до 11,8 млрд рублей, в Белгородской области – на 1,2 тыс. процентов до 29,5 млрд рублей, в Чеченской Республике – на 1,1 тыс. процентов до 49,3 млрд рублей, в Ивановской области – на 1,1 тыс. процентов до 8,8 млрд рублей. В 2020 г. в указанных регионах (кроме Чеченской Республики) показатели сократились до уровня 2018 года.

Аналогично в 2020 г. аномальное увеличение параметров финансового обеспечения отмечается в 9 регионах – в 2 раза и более, из них в 4 регионах – в 17 и более раз. В том числе в 2020 г. по сравнению с 2019 г. объем расходов на ФКиС в Чувашской Республике вырос на 3,4 тыс. процентов до 84,7 млрд рублей, в Брянской области – на 3,0 тыс. процентов до 52,8 млрд рублей, в Еврейской автономной области – на 2,3 тыс. процентов до 2,3 млрд рублей, в Ставропольском крае – на 1,6 тыс. процентов до 68,9 млрд рублей. В 2021 г. в указанных регионах объемы финансирования резко сокращены.

Отметим, что Красноярский край, на территории которого в 2019 г. проведена Всемирная зимняя универсиада, в период подготовки к мероприятию в 2018 г. отчитался об общих расходах на ФКиС в размере 22,8 млрд рублей.

Вышеописанные региональные всплески в данных о расходах, направленных на развитие ФКиС в 2019-2020 гг., представлены на рисунке 7. Они не могут быть объяснены реализацией масштабных проектов (уровня Универсиады) и, вероятно, получены вследствие некорректно заполненных и сведенных статистических форм.

Рисунок 7 – Объемы расходов на развитие ФКиС в отдельных субъектах Российской Федерации, допустивших выбросы в статистической отчетности в 2019-2020 гг.

Составлено авторами

Указанные выбросы также оказали влияние на структуру расходов по направлениям так, что на уровне Российской Федерации в 2019 г. сложилось распределение, отличное от устоявшегося в 2018, 2020-2022 гг. (см. рисунок 4).

Согласно перечню поручений Президента Российской Федерации по итогам Совета при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта от 8 июня 2022 г. № Пр-1005 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано ежегодно увеличивать расходы на ФКиС [6].

В зависимости от наблюдаемых трендов изменения общего объема финансирования ФКиС в 2018-2022 гг. субъекты Российской Федерации можно разделить на три группы:

- в 1-й группе отмечается тренд на увеличение расходов на ФКиС (61 регион, из них в 32 регионах наблюдаются статистические выбросы);

- во 2-й группе отмечается тренд на сокращение расходов на ФКиС (17 регионов, из них в 14 наблюдаются статистические выбросы);

- в 3-й группе уровень расходов на ФКиС существенно не изменяется (7 регионов, из них в 2 наблюдаются статистические выбросы).

Статистические выбросы установлены более чем в половине субъектов Российской Федерации (48 из 85 регионов).

Распределение регионов по трендам представлено на рисунке 8.

Рисунок 8 – Тренды изменения объемов расходов на развитие ФКиС в субъектах Российской Федерации.

Составлено авторами

В региональных расходах на развитие ФКиС преобладают бюджетные средства. Вклад внебюджетных источников в общий объем финансирования ФКиС по субъектам Российской Федерации в среднем составляет около 10% (2018 г. – 14,4%, 2019 г. – 11,6%, 2020 г. – 10,8%, 2021 г. – 11,1%, 2022 г. – 10,8%), что отражено на рисунке 9. По данному показателю также отмечаются статистические выбросы, которые могут объясняться одногодичными инвестициями коммерческих организаций в строительство (ремонт) объектов спорта и проведение спортивных мероприятий. Самые большие доли внебюджетных средств в общем объеме финансирования установлены в 2022 г. в Пензенской области – 82,2%, в 2020-2022 гг. в Астраханской области – от 62,1 до 72,5%, в 2019 г. в Мурманской области – 59,6%, в 2018 г. в Республике Бурятия – 55,2%.

Рисунок 9 – Доля средств внебюджетных источников в общих расходах на развитие ФКиС в субъектах Российской Федерации (%).

Составлено авторами

Средние объемы поступлений в сфере ФКиС на региональном уровне составили:

- от занятий физкультурно-оздоровительной направленности в 2018 г. 671,3 млн рублей, в 2019 г. 946,3 млн рублей, в 2020 г. 620,5 млн рублей, в 2021 г. 563,5 млн рублей, в 2022 г. 666,0 млн рублей. Ежегодно отчитываются о нулевых поступлениях Карачаево-Черкесская Республика, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия. В числе лидеров по совокупному объему поступлений Республика Татарстан, Красноярский край, г. Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий автономный округ, Мурманская область;

- от спортивно-зрелищных мероприятий в 2018 г. 41,9 млн рублей, в 2019 г. 33,6 млн рублей, в 2020 г. 28,2 млн рублей, в 2021 г. 19,1 млн рублей, в 2022 г. 28,7 млн рублей. Ежегодно отчитываются о нулевых и минимальных (до 1 млн рублей) поступлениях 15 регионов. В числе лидеров по совокупному объему поступлений Ивановская область, Московская область, г. Санкт-Петербург, Самарская область, г. Москва.

Показатели по объемам поступивших средств в субъектах Российской Федерации также содержат многочисленные статистические выбросы.

В частности, анализ статистических данных федерального уровня показал, что наибольший объем поступлений от спортивно-зрелищных мероприятий получен в 2018 г. (3,6 млрд рублей). Однако, это не в полной мере может быть обусловлено проведением Чемпионата мира по футболу, так как наибольший вклад в данный показатель внесли 6 регионов (представлены на рисунке 10), из которых только г. Санкт-Петербург принимал матчи турнира. В остальных пяти регионах необходим дополнительный анализ причин таких высоких показателей.

Рисунок 10 – Объемы поступлений от проведения спортивно-зрелищных мероприятий в отдельных субъектах Российской Федерации.

Составлено авторами.

Выводы

Согласно статистической отчетности по форме № 1-ФК параметры финансового обеспечения ФКиС в Российской Федерации в 2018-2022 гг. изменялись неравномерно, демонстрируя значительный рост в 2019-2020 гг. Максимальный объем расходов отмечен в 2020 г., когда завершились крупные международные спортивные мероприятия и действовали меры по недопущению распространения коронавирусной инфекции.

Соответствующие колебания вызваны резким увеличением затрат на развитие ФКиС в отдельных субъектах Российской Федерации. Более половины регионов допускают в отчетности по форме № 1-ФК статистические выбросы, которые требуют дополнительного анализа с целью выявления причин многократного изменения показателей между годами.

В разрезе источников финансирования сфера ФКиС в 2018-2022 гг. сохранила высокую зависимость от средств бюджетной системы. Принимая во внимание показатели сочетания бюджетного и внебюджетного финансирования на уровне Российской Федерации и в регионах, перспектива достижения плановых ориентиров Стратегии по привлеченным средствам спонсоров и инвесторов неочевидна.

Кроме того, в бюджетных циклах 2023-2025 гг. и 2024 и 2026 гг. предусмотрен секвестр средств федерального бюджета на цели развития ФКиС [3]. Это обстоятельство (на фоне расширения перечня направлений и задач Стратегии [8]) актуализирует дискуссию о возможности выполнения намеченных показателей.

В контексте решения задачи по повышению коммерческой привлекательности ФКиС требуют верификации данные об объемах оплаченных гражданами и организациями услуг (занятия физкультурно-оздоровительной направленности и посещение спортивно-зрелищных мероприятий).

В целом сохраняют актуальность вопросы качества статистических данных, поступающих от муниципальных и региональных органов власти. Повысить их достоверность, надежность и объективность возможно за счет автоматизации статистического производства и интеграции данных из государственных информационных ресурсов (в том числе Государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет» – в части бюджетных ассигнований, базы Федеральной налоговой службы – в части учета действующих физкультурно-спортивных организаций и объемов оплаченных населением услуг).