Market analysis of public-private partnership projects and their financing for national social development

Введение

В современных реалиях возрастает значимость сотрудничества государства и бизнеса на взаимовыгодных условиях в решении спектра задач, направленных на социально-экономическое развитие страны. Одной из форм такого сотрудничества выступает государственно-частное партнерство (ГЧП). ГЧП представляет собой механизм привлечения частных инвестиций в отрасли, в которых отмечаются «провалы рынка», в том числе в развитие общественной инфраструктуры, социальной сферы, в решение экологических проблем и т.д., обусловленные недостаточным объемом бюджетных средств, необходимых для устранения существующих проблем, обостряющихся под негативным воздействием на экономику страны геополитических и экономических факторов, когда многие отрасли отечественной экономики испытывают острую необходимость в финансовой поддержке государства.

Сравнительный анализ зарубежной практики развития и использования механизма ГЧП [1; 2; 3 и др.] позволяет сделать вывод о том, что использование проектов ГЧП за рубежом имеет как общие, так и отличительные черты. К основным общим чертам следует отнести: наличие четкой стратегии развития инфраструктурной отрасли с применением механизма ГЧП и интеграция его в систему управления инфраструктурой. Среди отличительных особенностей выделяются: специфика законодательного регулирования ГЧП и распределения рисков и ответственности за реализацию ГЧП-проектов в различных сферах, а также особенности отраслевого охвата данными проектами. В целом, отмечается разнообразие применения ГЧП, а положительные эффекты обусловлены в первую очередь эффективностью администрирования и развитым частным сектором, обладающим высоким инвестиционным потенциалом. То есть механизм ГЧП рассматривается в зарубежной практике как инструмент привлечения финансирования на решение важных задач государства в различных отраслях экономики, в том числе связанных с социальным развитием страны. Разнообразие форм, типов, моделей ГЧП и положительных эффектов от его использования свидетельствует о возможности применения опыта зарубежных стран в России, адаптируя его к национальным особенностям.

В России понятие ГЧП, муниципально-частного партнерства (МЧП) закреплено Федеральным законом «О государственно-частном партнерстве в Российской Федерации и внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 224-ФЗ, где определяется как: «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» [4].

В статье 4 данного закона сформулированы принципы государственно-частного и муниципально-частного партнерства (рис. 1).

Рисунок 1. Принципы государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства

Источник: составлено авторами по материалам [4, ст. 4].

В России к основным формам ГЧП относят: концессионное соглашение (КС) и соглашение о ГЧП (СГЧП), которые во многом схожи, а ключевым отличием является то, что при реализации проекта в форме СГЧП на том или ином этапе у частного партнера возникает право собственности на объект. Помимо данных форм ГЧП также используются иные формы (квази-ГЧП):

- контракты жизненного цикла (КЦЖ);

- договоры аренды с инвестиционными обязательствами;

- договор офсетной закупки;

- энергосервисные контракты и др.

Основная часть

Наиболее востребованными формами ГЧП выступают концессионные соглашения, которые в общем числе проектов занимают подавляющую долю – 80,6% (3305 проектов с объемом инвестиций 3 517 млрд руб.), что выше показателя предыдущего года (2696 проектов с объемом инвестиций 2 313 млрд руб.). Наименьшая доля приходится на офсетные закупки – 0,2% (7 ед.). К наиболее популярным проектам квази-ГЧП относятся: договоры аренды с инвестобязательствами – 243 проекта с общим объемом инвестиций 231 млрд руб., основная доля в которых приходится на частные инвестиции – 91,8% (212 млрд руб.); энергосервисные контракты с общим объемом инвестиций 7 млрд руб., полностью сформированные за счет частных инвестиций (рис. 2).

Рисунок 2. Структура проектов ГЧП в разрезе форм реализации в 2022 году, ед. и %

Источник: Составлено авторами по данным [5].

Как показал анализ финансирования проектов ГЧП/МЧП, полностью за счет частного сектора финансируются такие формы квази-ГЧП как офсетные закупки, энергосервисные контракты.

Контракты жизненного цикла (КЦЖ) финансируются за счет частных инвестиций на 99,7%; на 91,8% – договоры аренды с инвестобязательствами, что свидетельствует о привлекательности данных форм для бизнеса (рис. 3).

Рисунок 3. Финансовое обеспечение проектов ГЧП/МЧП в 2022 году, млрд руб.

Источник: Составлено авторами по данным [5].

Выбор формы ГЧП зависит от особенностей национальной и региональной нормативно-правовой базы. В настоящее время в России сформирована законодательная база, регламентирующая отношения, возникающие при реализации механизмом ГЧП, и, следует отметить, на протяжении всего периода развития ГЧП, законодательные акты совершенствуются, учитывая реальные социально-экономические процессы, происходящие в стране. Адаптация нормативно-правовой базы к современным реалиям направлена на создание благоприятных условия для развития данного сектора.

Уровень развития ГЧП в стране определяется динамикой числа проектов. На протяжении последнего десятилетия отмечается существенное увеличение проектов, обусловленное совершенствованием законодательства в данной сфере и формированием благоприятной институциональной среды (рис. 4).

*без учета с 2020 г. проектов, прошедших закрытие в различных формах квази-ГЧП и проектов в коммунально-энергетической сфере с объемами ниже 100 млн. руб.

Рисунок 4. Динамика числа проектов государственно-частного партнерства в 2013-2022 гг., ед.

Источник: Составлено авторами по данным [5-7].

Обратим внимание, что до 2018 года наметился существенный рост количества проектов, затем он несколько замедлился, но даже на фоне спада экономики, вызванного пандемией в 2020-2021 годах и усилением санкционного режима, не произошло резкого снижения общего количества проектов, сокращение наблюдалось по числу проектов, прошедших процедуру коммерческого закрытия в соответствующем периоде. Так, в 2020 и 2021 годах процедуру коммерческого закрытия прошли 51 и 101 проект с объемом частных инвестиций 131,0 млрд руб. и 345,3 млрд руб. соответственно.

В 2022 году отмечается увеличение как общего числа проектов ГЧП (4098 ед.) по сравнению с предыдущим периодом на 11,0% (450 ед.), так и числа проектов в форме КС и СГЧП/СМЧП, прошедших стадию коммерческого закрытия со 101 проекта в 2021 году до 316 проектов с общим объемом инвестиций 702,7 млрд руб., в том числе частных инвестиций – 433,1 млрд руб. (61,6%), что явилось лучшим показателем с 2020 года [5] (рис. 5).

Рисунок 5. Динамика количества проектов ГЧП, прошедших стадию коммерческого закрытия и объема частных инвестиций в проектах за период 2014-2022 гг., ед. и млрд руб.

Источник: Составлено авторами по данным [5-8].

В структуре рынка частных инвестиций в инфраструктуру Российской Федерации основная доля проектов приходится на коммунально-энергетическую инфраструктуру – 75,2% (3028 проектов). В 2022 году 191 проект с использованием механизма ГЧП (61% от числа запущенных) прошел стадию коммерческого закрытия, финансовые вложения в них составили 156,7 млрд руб. или 22,4% от общего объема инвестиций, в том числе 118,2 млрд руб. приходится на инвестиции частного сектора (27,6%) [5].

На транспортную инфраструктуру – 4,2% (168 проектов) и, несмотря на меньшее число проектов, в отличие от проектов в коммунально-энергетической инфраструктуре, данные проекты характеризуются значительной капиталоемкостью. Так, в 2022 году общий объем финансирования на 20 проектов, прошедших стадию коммерческого закрытия, составил 296,3 млрд руб., из них 159,8 млрд руб. (37,3%) приходится на инвестиции частного сектора. Доля проектов на благоустройство составляет 3,3% (132 проекта), на информационную инфраструктуру – 1,3% (53), на иные сферы приходится 0,9% (37 проектов) [5] (рис. 6)

Рисунок 6. Структура реализуемых проектов ГЧП в 2022 году, ед. и %

Источник: Составлено авторами по данным [5].

Доля проектов на социальную инфраструктуру составляет 16,9% (680 проектов). Следует отметить, что в сфере развития социальной инфраструктуры отмечается тенденция роста, что обусловлено расширением софинансирования проектов в рамках госпрограмм за счет средств федерального бюджета, направленных на повышение доступности к ГЧП-проектам в социальной сфере (строительство школ, университетских кампусов, объектов в секторе социального обслуживания и массового спорта, развитие инфраструктуры первичного сектора здравоохранения). Так, только в 2022 году в данной сфере было заключено 98 проектов, в том числе 94 проекта заключено в форме концессионных соглашений и 4 проекта в форме соглашений о государственно-частном партнерстве/муниципальном частном партнерстве на общую сумму 244,0 млрд руб., в том числе около 150 млрд руб. (61,5%) составляют инвестиции частного сектора, что свидетельствует об возрастающем внимании государства к социальной сфере и усилении социальной направленности на рынке ГЧП/МЧП.

Большая часть проектов ГЧП реализуется в отраслях школьного образования и физкультуры и спорта (рис. 7), в то время как к сфере социальной защиты, туризма и культуры отмечается низкий интерес потенциальных инвесторов.

Рисунок 7. Число проектов ГЧП в социальной сфере и объемов их финансирования в 2022 году

Источник: Составлено авторами по данным [5].

Такая ситуация, по нашему мнению, обусловлена тем, что финансирование проектов в данных отраслях отличается более высокой степенью риска в части сроков окупаемости проектов, в прогнозировании спроса на инфраструктурные объекты в социальной сфере, возможной недостаточностью бюджетного финансирования в проектах с государственным участием, а также сложностью в определении социального эффекта. Безусловно, возрастающий спрос населения на общественные блага и услуги требует увеличения бюджетных расходов, что в современных условиях, характеризующихся экономической неопределенностью, представляется весьма проблематичным, а поэтому требует привлечения частных инвестиций. Целый ряд авторов, исследуя финансовые аспекты функционирования ГЧП, делают вывод о возможности активизации частных инвестиций и задействовании всего арсенала источников финансирования [9; 10; 11]. Считаем, что механизм ГЧП представляет собой один из перспективных и эффективных источников дополнительного финансирования социальной сферы.

Характеризуя финансовый механизм ГЧП в социальной сфере, который представляет собой инновационный способ совместного (государство и частный сектор) финансирования определенного инвестиционного проекта, следует учитывать специфику реализации проектов ГЧП в данной сфере, а именно:

– доминирование социальной направленности, проявляющейся в модернизации и развитии социальной инфраструктуры;

– наличие социальной цели у государства и экономической – у частного партнера, требующих четкого их разграничения и сформированных условий, непротиворечащих поставленным целям;

– возможность реализации социальных инноваций, направленных на совместное решение партнерами наиболее острых социальных проблем и удовлетворение социальных потребностей через мобилизацию ресурсов [12, с. 612];

– достаточно высокая зависимость проектов ГЧП на всех этапах жизненного цикла от своевременного и в полном объеме бюджетного финансирования;

– невысокая инвестиционная привлекательность объектов социальной инфраструктуры, что создает риски получения прибыли частному партнеру.

Финансовый механизм ГЧП в социальной сфере следует рассматривать как совокупность элементов, а именно финансовых методов, финансовых инструментов и рычагов, финансовых взаимоотношений по поводу привлечения финансовых ресурсов как из бюджетных, так и внебюджетных источников под контролем исполнения финансовых обязательств партнерами в рамках заключенных контрактов (соглашений) в соответствии с законодательными нормами.

К финансовым методам следует отнести: инструменты финансового планирования; финансовое обеспечение; бюджетное и финансовое регулирование вопросов в процессе реализации проекта и финансовый контроль. В настоящее время основным финансовым методом выступает программно-целевой метод финансирования проектов ГЧП в социальной сфере, который предполагает определение источников финансирования (государство, частный сектор) и формирование финансовых ресурсов для реализации проектов социальной направленности в наиболее приоритетных областях (в социальной сфере часто в рамках государственных программ и национальных проектов) в целях получения синергетического социально-экономического и инвестиционного эффекта от реализации проектов на условиях равноправия и справедливого разделения ответственности (если иное не предусмотрено контрактом). К финансовым инструментам и рычагам, оказывающим воздействие на эффективность реализации проектов, относятся: налоговые ставки и налоговые преференции, процентные ставки по кредитам, финансовые нормы и стимулы, государственные гарантии, меры государственной поддержки и т.д.

Заключение

Таким образом, привлечение инвестиций частного сектора для решения социальных проблем становится объективной реальностью в современном мире. В условиях ограниченности государственных ресурсов инвестиции частного сектора позволят обеспечить общественные потребности населения. Доля ГЧП-проектов в социальной сфере относительно стабильна (16,9% в 2022 году) и на протяжении последних лет сохраняет тенденцию к росту, что свидетельствует о повышении интереса инвесторов к проектам в этом направлении на рынке ГЧП. Недостаточная обеспеченность потребности населения в социальных услугах становится стимулом для поиска рынком инструментов создания и развития инфраструктуры, что позволяет сделать вывод о формировании новой, более эффективной системы финансирования социальной инфраструктуры с привлечением инвестиций частного сектора. Однако, продолжает сохраняться разрыв между уже реализуемыми и инициируемыми новыми проектами ГЧП, это требует расширения действующих институциональных рамок, что позволит реализовать в полной мере потенциал ГЧП в данной сфере. Конструкция финансового механизма должна соответствовать интересам взаимодействующих сторон, создавать благоприятное пространство для эффективного использования его элементов, обеспечения результативной реализации проектов ГЧП, получению экономических и социальных эффектов.