Legal mechanism for optimizing complex territorial systems of cluster type

Введение

На сегодняшний день в России есть почти все формы государственно-частного партнерства (далее – ГЧП), которые есть в мире. Редко реализуемые формы ГЧП в настоящее время можно воплотить на практике в мегапроектах по примеру освоения месторождений арктического шельфа Канадой, но нужно продумать аспекты финансирования и вопросы, связанные с минимизацией рисков. При этом возможно и необходимо появление в отечественной практике новых хозяйственных явлений, сочетающих в себе элементы государственно-частного партнерства, особой экономической зоны и кластера.

Однако, перед этим нужно провести масштабную работу, а именно следует законодательство, которое сейчас применяется в отношении ГЧП пересмотреть и совершенствовать, сформировать специализированное законодательство, в котором следует отразить особенности партнерства и новых хозяйственных явлений.

Таким образом, цель статьи – теоретико-экономическое обоснование формирования оптимального правового механизма функционирования комплексных территориальных систем кластерного типа как инструмента развития территорий.

Информационно-методологической основой работы отечественных и зарубежных исследователей [1-7, 9, 11-14] (Borodin, 2015; Zasko, Dontsova, 2016; Koptev, Kutakhov, Rusinov, 2016; Lobas, 2011; Makarov, 2010; Apevalova, Radygin, Shvetsov, Entov, 2008; Samorodova, Marchenkova, Kuznetsova, 2017; Yastrebov; Posner, 1975; Riordan, Sappington, 1987) и ряда иных авторов. В качестве научной работы мы предлагаем изменения отечественную нормативно-правовую систему с целью обеспечения оптимизации функционирования комплексных территориальных систем кластерного типа.

Основная часть

Значение партнерского взаимодействия субъектов государственного и частного секторов экономики, выраженного в создании особого хозяйствующего субъекта (в том числе, виртуального характера) заключается прежде всего в том, что оно выступает в качестве агента-актора при реализации проектов в интересах общества. То есть формирование консолидации ресурсов для государственно-частного инвестирования с целью достижения результатов, отвечающих общественным интересам, повышение эффективности использования государственных активов путем стимулирования проектов, разработки новых методов управления и оптимизации использования ресурсов.

С экономической точки зрения есть две основные причины, по которым необходимо развивать партнерство государства и частного актора - субъекта частного сектора, формируя, таким образом, взаимодействие государства и бизнеса.

Первый связан с появлением нового направления рыночной трансформации национальных экономик в пролом веке и начале нынешнего века – превращением традиционного нерыночного сектора экономики в рыночный.

Второй связан, главным образом, с отечественной реальностью – с проявлением оттока инвестиций, превышающего потенциальную нагрузку на торгово-сырьевой комплекс, неравномерным развитием экспортно-ориентированных и ориентированных на внутренний рынок секторов (например, инфраструктуры, социальных услуг) и диспропорцией в доходности между ними.

В экономической теории глубоко изучена теория государственных организаций и частных фирм и выделены некоторые основные задачи, стоящие перед институциональным государственно-частным партнерством. Одной из таких задач является обеспечение устойчивого и планомерного инновационного развития экономики в целом и отдельных отраслей в частности. Этого можно достичь путем создания особых условий, стимулирующих инновации и гарантирующих непрерывный технологический прогресс – примером чего являются кластероподобные образования, наподобие неоднократно упомянутой силиконовой долине.

Другой важной задачей партнерского взаимодействия государственных субъектов и частных акторов является создание условий для эффективного функционирования и оптимального управления государственными активами, не забывая при этом о рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Это связано с тем, что природные ресурсы не должны эксплуатироваться в ущерб окружающей среде, а управление государственными активами должно осуществляться с максимальной эффективностью.

Одной из важнейших задач государственных предприятий является полная реализация в их деятельности норм социальной и экологической ответственности государства. Это означает оптимизацию уровня государственного вмешательства в экономику и приоритет общественных интересов. Поскольку рынок не всегда может решить общественные проблемы, важную роль в их решении играют государственные корпорации и иные квазигосударственные образования.

Наконец, институциональное партнерство государства в лице субъектов государственного сектора и субъектов частного сектора должно создать условия для появления конкурентных рынков в определенных сферах использования государственных активов. Это, теоретически, приведет к ценовой конкуренции, снижению себестоимости продукции и сделает ее более доступной для потребителей. Выполнение этой задачи будет способствовать развитию экономики в целом и повышению качества жизни населения. Специфические взаимоотношения собственности основаны на схемах разделения рисков между органами государственной власти и частными организациями при реализации государственных услуг по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов недвижимости и/или государственных услуг

Однако, перейдем к отечественной реальности.

В данном случае имеет место не только фактическое отсутствие ресурсной базы для увеличения бюджетных инвестиций в инфраструктуру, но и целенаправленная стратегия оставления этих бюджетных ресурсов нетронутыми, чтобы стимулировать необходимость привлечения внебюджетных инвестиций, т.е. институционализированного ГЧП для решения следующих задач:

- Повышение административной эффективности за счет развития капиталоемких низкорентабельных секторов экономики.

- Повышение количества и качества услуг.

- Повышение уровня жизни и социально-экономические выгоды.

- Привлечение инвестиций, финансирование и реализация социально значимых проектов.

Задачи, решаемые бизнесом в рамках ГЧП:

- Повышение операционной эффективности.

- Получение или развитие доступа к международным рынкам капитала.

- Долгосрочное владение государственными активами на выгодных условиях.

- Получение гарантий рыночной безопасности для долгосрочных продаж.

Возврат инвестиций более гарантирован, поскольку государство разделяет риски, связанные со стабильностью проекта.

Действительно, можно выделить основные цели органов государственной власти при создании партнерского взаимодействия государственных и частных субъектов:

Повышение эффективности бюджетных расходов для решения капиталоемких и социально значимых задач;

С формальной точки зрения ГЧП можно определить следующим образом – формально-юридический механизм долгосрочного сотрудничества государства и предпринимательского сектора (партнеров) в реализации стратегически важных и социально-ориентированных государственных задач, оказании государственных услуг населению, основанный на объединении ресурсов субъектов-партнеров и рациональном распределении обязанностей и ответственности.

Под эту категорию подпадают фактически любые официальные взаимоотношения или договоренности между государственной и частной организациями, в соответствии с которыми каждая из сторон участвует в процессе принятия решений на местном уровне и выделяет ограниченные ресурсы, такие как средства, персонал, оборудование и информация, для достижения конкретных целей в определенной области.

В юридической и экономической литературе приводятся следующее критерии наличия ГЧП:

- Финансово-экономическая деятельность и развитие высокого инвестиционного качества на базе сотрудничества между государственными и частными предприятиями, включающие нормативно утвержденные политические и юридическо-правовые формы такого сотрудничества.

- Типовые юридически обязывающие инвестиции в государственный сектор с разделением рисков между юридическими лицами, муниципальными образованиями и гражданами Российской Федерации.

- Партнерство между государственным и частным секторами, при котором используются знания и деловой опыт каждого участника для максимального достижения конкретных государственных целей путем справедливого распределения расходов и доходов.

Фактически можно отметить, что во всей отечественной юридической практике и теории к категории ГЧП относится некое объединение проектного типа, формируемое между государством и частным партнёром / или партнерами / на основе консолидации ресурсов и перераспределения рисков с целью генерации общественно-значимых / опекаемых / благ.

А если обратить внимание на иные формы консолидации, построенные не проектном, а на территориальном, отраслевом или ином принципе?

Прежде всего, на ум приходят построенные на территориальном принципе Особые экономические зоны. В одной из своих работ мы заявляли о генетическом сходстве Особых экономических зон и государственно-частного партнерства [30, 31 ].

Но еще существуют образования кластерного типа.

Кластерные образования как правило формируются на основе отраслевого подхода (кластер автомобилестроения, кластер химической промышленности, кластеры, направленные на развитие информационных технологий).

Однако, в настоящее время отечественная экономика нуждается в новом виде территориальных образований кластерного типа, в функционировании которых сочетаются и черты особых зон и кластеров и государственно-частного партнерства.

Назовем подобные образования «производственно-промышленно-образовательные комплексы».

В чем заключается сущность данного явления: в рамках единой территории, ограниченной нормативно подобно особой экономической зоне, имеющей систему налоговых льгот и инфраструктурных преференций, формируется комплекс технологически сопряженных производств, принадлежащих разным отраслям (например, химической и электронной промышленности), а также системой учебных заведений, готовящих персонал (от простых рабочих до инженерного состава и топ-менеджмента), в рамках которого достигается существенный синергетический эффект, связанный с экономией на инфраструктурных издержках и создании особой среды, способствующей генерации инноваций, промышленно-производственного характера, внедрение которых будет способствовать качественному развитию отечественного производства.

Как показывает отечественный опыт, одной из самых больших проблем для организаций по развитию кластеров (особенно тех, которые созданы при федеральной поддержке) является разработка устойчивых бизнес-моделей, причем государственное финансирование часто используется для поддержки раннего развития кластеров, но позже, когда государственное финансирование становится менее надежным, чем ожидалось, бизнес-модель необходимо адаптировать.

Для решения подобной задачи нами предлагается правовой механизм ядром которого должен стать федеральный закон «О производственно-промышленно-образовательных комплексах в Российской Федерации». В данном законе должны быть закреплены положения, синтезирующие основные моменты, которые содержатся в ФЗ-224 ("О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 13.07.2015 N 224-ФЗ) в ФЗ-116 (Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" от 22.07.2005 N 116-ФЗ), включающие в себя:

- определение производственно-промышленно-образовательные комплекса как «территориальной системы, содержащей комплекс технологически-сопряженных производств, использующих общую энергетическую, коммунальную и логистическую инфраструктуру, поставляющих друг-другу продукты своей производственной деятельности, и взаимодействующих с прилегающими учебными заведениями юридически закрепленным образом, формирующих в процессе своего функционирования комплексный эффект, и направленных на социальное, производственное и иное развитие хозяйственной системы региона размещения».

- нормативно закрепленное определение границ комплексов;

- нормативно-прописанный механизм формирования портфеля проектов – создания производств комплекса.

Заключение

Как говорится в теории права, правовое регулирование должно основываться сначала на неэкономических понятиях, таких как справедливость и мораль, а затем на экономических соображениях. Однако экономическая природа общественных взаимоотношений заранее определяет содержание, форму и способ правового регулирования и не зависит от готовности субъекта к правовому регулированию экономических взаимоотношений в каждый конкретный момент. В данный конкретный момент экономика нашей страны остро нуждается в инструментах и механизмах преодоления последствий многолетней деградации отечественного производства и территориального развития, особенно в периферийных регионах. Нам представляется, что механизм производственно-промышленно-образовательных комплексов может именно подобным механизмом.