Public policy and public-private partnership as a tool to support businesses and the public in a challenging economic environment: political economy analysis

Введение

В настоящее время хозяйственная система страны переживает достаточно сложный период, обусловленный совокупностью наложившихся внешних и внутренних факторов. К числу основных из них можно отнести последствия пандемии, начавшаяся и сломленная волна технологической трансформации экономики (причем как на глобальном, так и на национальном уровнях), жесткое внешнеэкономическое и политическое давление, глобальные климатические трансформации.

Соответственно, в столь сложных условиях, общество «призывает» «на помощь» механизмы государственной и корпоративной социальной ответственности.

Одним из инструментариев регуляции поведения частных компаний в развитой рыночной экономике выступает инструмент корпоративной социальной ответственности. При этом, существенной, неотъемлемой частью функционирования данного инструментария является имиджевый или репутационный механизм, прекрасно работающий в условиях демократической системы, развитого гражданского общества, спокойного политического ландшафта и отсутствия существенных турбулентных явлений в хозяйственной сфере.

В этих условиях, предполагающих существенный уровень турбулентности, очевидным решением является формирование механизмов, функционирующих на базе консолидации ресурсов государства и частного сектора экономики с формированием существенного синергетического эффекта, выраженного, главным образом, в значительной интенсивности генерации общественных и смешанных благ. Одним из подобных механизмов выступает государственно-частное партнерство.

Исследование проблематики развития экономики в условиях внешних ограничений и турбулентности траекторий роста встречается в работах Щепакина М.Б. [13], Макарова И.Н. [14], Караваевой И.В. [23], Льва М.Ю. [24]. В то же время проблематику государственно-частного партнерства и его роль в развитии хозяйственных систем затрагивает гораздо более широкий круг авторов [1 - 24], среди которого отдельно следует работы В.Г. Варнавского [25, 26], как одного из первых отечественных авторов постсовестской России, обратившегося к проблематике государственно-частного партнерства (ГЧП).

Целью данной работы является выявление и описание инструментария, позволяющего реализовать политику социальной ответственности государства и корпораций в сложившихся социально-экономических условиях.

Новизна работы состоит в выявлении связей между особенностями социальной политики государства, корпоративной социальной ответственностью и государственно-частным партнерством как инструментарием поддержки общества в условиях внешних ограничений.

Основная часть

Анализ государственно-частного партнёрства в качестве системы производства опекаемых благ и косвенного воздействия на развитие социально-экономических систем, прежде всего, посредством реализации крупных общественно-значимых социальных, инфраструктурных или научных проектов, и наличие внешних эффектов, возникающих в результате ее функционирования, включая социально-эколого-экономические эффекты, требует учета отраслевых особенностей функционирования ГЧП и его рассмотрения в рамках территориального с позиции пространственной экономической теории и отраслевого разреза.

Следовательно, мезоэкономический уровень анализа формирования и функционирования ГЧП-системы должен быть столь же необходим, как и ранее проведенный анализ на макроуровне и микроуровне.

Рассмотрим в рамках данного анализа основные функции, реализуемые ГЧП-системами на макроуровне и микроуровне.

На макроуровне:

- Формирование институциональной среды, обеспечивающей условия для функционирования и развития инновационной социально-ориентированной экономики потому, что это влияет на стратегическую конкурентоспособность государства.

- Создание материально-финансовой основы для выполнения государством своих функций. В состав этой функции нами была включена предпринимательская функция, поскольку наряду с налоговыми поступлениями, доход от деятельности предприятий, находящихся в государственной и смешанной собственности, составляет основу формирования государственного бюджета, являющегося источником финансирования органов, реализующих функции государства.

На мезоуровне:

- Осуществление распределения и перераспределения имеющихся ограниченных ресурсов с целью содействия осуществлению структурной перестройки экономики в соответствии с реалиями XXI века (включая межотраслевое и межрегиональное перераспределение).

- Создание оптимальных условий для формирования человеческого капитала государства и предотвращения его утери посредством эмиграции в страны с более высоким уровнем жизни, большей востребованностью высококвалифицированных специалистов, особенно обладающих идиосинкразическим знанием, что должно осуществляться, в первую очередь, путем проведения соответствующей социальной, образовательной, научно-технической и промышленной политики.

- Производство опекаемых благ.

При этом необходимо отдельно обратить внимание на такую функцию государства как функция проведения промышленной, региональной и социальной политики. Государственная функция проведения эффективной промышленной, региональной и социальной политики включает в себя задачи поддержания конкурентной среды, обеспечения общеэкономической стабильности, экономического роста территорий и страны в целом и преодоления кризисов, которые являются взаимосвязанными и частично могут быть решены посредством развития многоуровневой системы государственно-частного партнерства. При этом, количество уровней партнерства в экономической системы, схожей по своему структурному строению с таковой, имеющейся в нашей стране, должно быть не менее трех, включая микроуровень (уровень отдельных хозяйствующих субъектов), мезоуровень (уровень пространственно-территориального регулирования), макроуровень (уровень формирования основ всей экономической политики государства.

В соответствии с данным подходом, государственно-частное партнерство представляет собой особую трехуровневую систему взаимодействия субъектов государственного и частного секторов экономики, функционирующую на мезоуровне и микроуровне на принципах институционального равенства, наличия, обеспечения и реализации общих и частных интересов участников, формируемую с целью производства опекаемых благ в различных сферах деятельности, способствующих интенсификации социально-экономического развития территории реализации ГЧП-проектов на основе консолидации ограниченных ресурсов и перераспределения рисков участников партнерства в качестве которых выступают государство в лице федеральных и региональных органов власти, муниципалитетов и представителей бизнеса.

При рассмотрении модели взаимодействия государства и бизнеса на макроэкономическом уровне следует отметить, что с позиции системного подхода, совокупность действий государства по проведению различных составляющих национальной политики (региональной политики, научно-технической политики, образовательной политики, промышленной политики и иных составляющих) приводит к формированию единого вектора – равнодействующей различных видов политик, которую мы назовем «единая политика обеспечения национального развития», отражающей согласованность и, как следствие, общую эффективность различных видов политики, образуя или не образуя (в случае наличия существенных противоречий между компонентами различных политик) синергию совокупных действий государства как меритора и экономического агента.

Анализ трехуровневой системы государственно-частного партнерства, представленной ниже (на рисунке 1) выявил, что в ГЧП-системе имеются следующие источники формирования синергетического эффекта:

Рис. 1. Концептуальная авторская модель трехуровневой национальной системы государственно-частного партнерства (составлено авторами)

1. Экономия бюджетных средств, возникающая вследствие большей эффективности государственно-частного партнерства по сравнению с функционированием организаций (предприятий) государственного сектора экономики или иных механизмов генерации опекаемых благ, а также при непосредственной государственной реализации проектов, предполагающих генерацию опекаемых благ.

2. Экономия частных средств, возникающая в рамках осуществления ГЧП-проекта, по сравнению с вариантом осуществления аналогичного проекта

частным инвестором на собственные средства и по собственной инициативе.

3. Экономия на транзакционных затратах при реализации проекта в рамках ГЧП-системы, возникающая вследствие более высокого уровня эффективности информационного взаимодействия частных партнеров и органов власти (при рассмотрении ГЧП в качестве способа координации хозяйствующих субъектов, позволяющего минимизировать транзакционные затраты), выступающих в качестве участников ГЧП-проекта, а также более высокая эффективность использования активов (по сравнению с вариантом государственного осуществления аналогичных проектов).

4. Возникновение предсказуемых и непредсказуемых внешних эффектов, получаемых вследствие потребления опекаемых благ, производимых в рамках осуществления проекта государственно-частного партнерства.

5. Повышение общего уровня благосостояния населения территории и, соответственно, появление новых возможностей для социально-экономического развития и ведения новых видов хозяйственной деятельности.

При этом наиболее явно данные источники формирования синергетического эффекта проявляются в такой самой в мировой практике распространенной форме государственно-частного партнерства (по международной классификации) как концессия.

Такое распространение концессий в мировой практике объясняется их следующими преимуществами:

- Долгосрочным многоцелевым характером возникающих отношений, который позволяет осуществлять стратегическое планирование деятельности как государству, так и частным концессионерам.

- Высоким уровнем свободы в принятии управленческих и административно-хозяйственных решений, которым обладает концессионер.

- Наличием у государственных органов власти достаточных возможностей для воздействия на концессионера в случае нарушения последним условий предоставленной концессии, общего законодательства или в случае такого изменения обстоятельств, при котором условия концессии или действия концессионера могут представлять угрозу или наносить ущерб интересам общества и государства.

- Защищенностью концессионера от произвола со стороны государства – в случае одностороннего (со стороны государства) порядка прекращения действия концессионного контракта, государство, как правило, выплачивает концессионеру компенсацию.

- Высокой жизнеспособностью концессионных проектов за счет перераспределения рисков между участниками.

Вместо заключения

В качестве завершающей части концептуального подхода к анализу государственно-частного партнерства, на наш взгляд, необходимо осветить проблематику, связанную с необходимостью разработки методики оценки эффекта синергии, возникающего в процессе государственно-частного партнерства.

Оценить эффект синергии, по нашему мнению, возможно с весьма высокой степенью приближенности, исходя из следующих соображений:

В случае, если проект мог быть реализован только посредством государственно-частного партнерства в качестве проявления синергетического эффекта следует считать саму возможность реализации данного проекта с учетом всех его последствий, которые представляется возможным оценить.

В случае же если проект может быть даже теоретически реализован усилиями государственного либо частного сектора экономики, при его оценке следует воспользоваться методом аналогий и учитывать:

1. Разницу в показателях внутренней эффективности реализации ГЧП-проекта по сравнению с аналогичным проектом в случае его осуществления только частным капиталом (представителями частного сектора экономики) или только за счет государственных средств.

2. Разницу в общем объеме капиталовложений, которые потребовались для реализации проекта на основе ГЧП и аналогичных проектов, осуществляемых только частным (или государственным) секторами экономики.

3. Общий объем произведенных опекаемых благ и объем произведенных благ на единицу капиталовложений в рамках проекта на основе государственно-частного партнерства и при альтернативных вариантах генерации опекаемых благ.

4. Общая отдача на капитал в финансовом выражении, с учетом таких показателей как чистый вторичный бюджетный денежный поток и индекс вторичной бюджетной налоговой рентабельности, которая была получена по результатам реализации проекта на основе ГЧП по сравнению с альтернативным вариантом реализации проекта исключительно за счет государственных средств.

5. Эффект (внутренний), выраженный в денежном выражении, получаемый от привлечения государственных средств по сравнению с альтернативным вариантом реализации проекта только за счет частных средств, рассчитываемый по формуле эффекта финансового рычага.