Digitalisation of the non-competitive procurement segment

Введение.

Что такое цифровизация государственных закупок? В самом широком смысле данный термин относится к использованию электронных систем для управления всеми этапами процесса государственных закупок. Согласно определению, которое дает Всемирный банк, электронные закупки определяются как: «использование информационных технологий государствами при осуществлении своих закупочных отношений с поставщиками для закупки работ, товаров и консультационных услуг, необходимых государственному сектору» [1, c. 32]. Термин «электронные государственные закупки» относится к использованию электронных систем для обработки нескольких или всех этапов процесса государственных закупок [11, c. 290]. Многие государства во всех регионах мира приступили к внедрению цифровизации в сфере закупок, и ее распространение во всем мире растет.

При этом, современная реформа цифровизации только частично затрагивает неконкурентный сегмент публичных закупок. В настоящий момент законодательство о закупках имеет нестабильное законодательство, отсутствие стабильной институциональной структуры. Актуальность цифровизации неконкурентного сегмента закупок является следующим этапом реформирования. Это обуславливает актуальность вышеуказанной темы настоящей статьи. Экономическая наука имеет фрагментированные исследования по данной тематике. Стоит выделить работы Андреева Н.Ю. [2, c. 19-23], Бижоева Б.М. [6, c. 115], а также Швецова А.Н. [12, c. 17] Отдельно стоит отметить работы Белокрылова О.С. [4, c. 25] и Белокрылова К.А. [5, c. 165] в части институционального обоснования сферы публичных закупок.

Цель работы состоит в том, чтобы, опираясь на анализ институциональной структуры неконкурентного сегмента закупок, определить «неработающие» зоны, исследовать новые цифровые инструменты в сфере неконкурентных закупок и предложить дальнейшие пути развития вышеуказанных закупок. Научная новизна состоит из положений о том, что в настоящий момент формальный институт неконкурентных закупок находится на стадии фрагментированного развития и учитывая наличия существующих цифровых инструментов в данной сфере, предложить новые пути их развития.

Основная часть.

Объем рынка только государственных закупок Российской Федерации составил 7 трлн. руб. в 2020 г., а общая стоимость публичных закупок - 19,7 трлн.руб, что в целом составляет 27% ВВП страны [4, c. 25]. В настоящее время публичные закупки имеют большое значение в национальных экономиках и оказывают сильное влияние на частный сектор. Поэтому большое значение придается обеспечению прозрачности закупок путем публикации различной информации (информация об условиях закупок, результаты торгов и т.д.) и гарантированию справедливости путем выбора квалифицированных поставщиков при поддержке информационных технологий.

Электронизация, как один из элементов цифровизации, обеспечила эффективные средства для обеспечения прозрачности и состязательности в секторе публичных закупок. Традиционная система закупок, основанная на личных контактах между государственными должностными лицами и предпринимателями, вызывает недоверие в связи с отсутствием информации о торгах, отсутствием публикации процессов торгов, уведомлений об их результатах, которые всегда содержали возможности сговора и коррупции. Прозрачность и открытость закупок вместе с такими традиционными административными ценностями, как эффективность, законность, в настоящее время рассматриваются как основные принципы, которые могут предотвратить коррупцию, возникающую в результате незаконных действий между государственными чиновниками и поставщиками.

На 2022 год в России электронизация системы закупок перешла на новую стадию цифровизации сферы закупок. Основным толчком к этому переходу послужило введения Федерального закона от 02.07.2021 № 360-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9]. Закон предусматривает комплексное совершенствование положений Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ (далее – Закон № 44–ФЗ) в целях обеспечения эффективности, стабильности, единообразия в толковании и применении его положений, исключения дублирования и избыточного регулирования. Законом урегулированы вопросы автоматизации процедур с использованием различных информационных систем (Единая информационная система (ЕИС), региональные и муниципальные информационные системы, электронные торговые площадка (ЭТП)), что в свою очередь связано с дальнейшим совершенствованием отдельных вопросов информационного обеспечения контрактной системы и организации электронного документооборота. Основные изменения, вносимые в систему закупок, которые должны перейти новую стадию трансформации, а именно переведения всего цикла закупки в электронный вид. представлены в таблице 2.

Таблица 1. Автоматизация системы государственных закупок в соответствии с Федеральным законом от 02.07.2021 № 360-ФЗ. [1]

При этом стоит отметить, что электронизация в сфере закупок России, на 2022 год, исчерпала свои преимущества. Так, некоторые данные указывают [7] на то, что существенно увеличиваются закупочные процедуры без применения конкурентных способов. Так, общий объем контрактов, заключенных в 2020 г. с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в том числе по результатам несостоявшихся закупок, за последние 4 года вырос на 17 процентных пунктов и достиг в 2020 году 74,1 %. Основной всплеск закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) по данному основанию приходится на II и IV кварталы 2020 года. В 2020 г. доля несостоявшихся закупок от общего объема (по сумме) незначительно снизилась и составила 59 %, в 2019 году – 62 %. При этом 82,5% – в 2020 г. и 85,5 % – в 2019 году от суммы всех контрактов, заключенных по результатам несостоявшихся закупок, приходится на электронные аукционы. Основная причина несостоявшихся закупок – подана/допущена одна заявка.

Более того, в связи с применением в отношении Российской Федерации экономических санкций и мер ограничительного характера, был принят Федеральный закон от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», [8] который позволил субъектам РФ устанавливать отдельные случаи закупок у единственного поставщика без ограничений. Считаем, что принятие данного федерального закона увеличивает риски ограничения конкуренции, повышения коррупции, а также снижает показатели общей эффективности в сфере закупок. Стоит отметить, что сегмент неконкурентных закупок является существенным для общего института публичных закупок. Согласно данным Минфина России за 2021 год было заключено 1165478 контрактов у единственного поставщика на общую сумму 2049,3 тыс.руб [3], что составляет 23% от общего стоимостного объема закупок. При этом, в законодательной структуре закупки у единственного поставщика имеют ограниченное регулирование. В соответствие с 44-ФЗ закупки у единственного поставщика регулируются разными инструментами. Согласно Закону 44-ФЗ закупки у единственного поставщика регулируются ч.1. ст.93, данная часть предполагает более 50 оснований для заключения контрактов без использования конкурентных процедур. Также, согласно ч.12 ст.93 Закона 44-ФЗ закупки до 3 млн. по п.4-5 ч.1 ст.93 Закона 44-ФЗ могут осуществляться на электронной торговой площадке, но согласно данным Минфина РФ за 2021 год всего проведено 580 подобных закупок. Отдельные положения закупок у единственного поставщика также могут регулироваться на региональном уровне и данные решения принимаются субъектом отдельно. Дальнейшее закрепление проведения закупок у единственного поставщика в электронной форме, в законодательстве отсутствует.

Отдельно стоит отметь, что в соответствии с Федеральным законом "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" от 18.07.2011 N 223-ФЗ (Закон № 223-ФЗ) закупки у единственного поставщика регулируются отдельными положениями, которые разрабатывает заказчик самостоятельно. Сейчас заказчикам дается право (с 01.07.2022 в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.12.2021 N 2323) проводить закупки у субъектов малого предпринимательства через электронный магазин с сумой не более 20 млн. руб. Общая характеристика цифровых закупок у единственного поставщика указана в таблице 3.

Таблица 2. Общая характеристика цифровых закупок у единственного поставщика. [2]

Считаем, что на сегодняшний день неконкурентный рынок не имеет единой стратегии развития, находятся в «серой» зоне и существенно ограничивает потенциал реформ цифровизации, что, в свою очередь, существенно отражается на благосостоянии общества. При этом, существующие процессы цифровизации в данном сегменте не показали свою актуальность и эффективность. Внедренные цифровые инструменты проведения закупок у единственного поставщика в 44 – ФЗ, в настоящий момент, не отвечают потребностям заказчиков и являются невостребованными ими. Так, «закупка с полки», в соответствии с ч.12 ст.93 Закона № 44-ФЗ в настоящий момент не является «работающим» инструментом при определении поставщика, подрядчика исполнителя. Считаем, что для этого есть ряд существенных причин:

1) ограничение по числу предложений. Имеющееся императивное требование о наличии не менее двух предложений для направления заказчику повышает долю несостоявшихся закупок по данному способу определения поставщика, подрядчика, исполнителя, а также ограничивает стимулы к дальнейшему участию в таких закупках потенциальных поставщиков;

2) обязательное применение описания объекта закупки, установленного в каталоге товаров, работ, услуг. Такое требования ограничивает возможность получить необходимый товар заказчику. При этом в альтернативных нормах Закона № 44-ФЗ, данное требование не установлено, что стимулирует заказчиков использовать иные варианты заключения контракта с единственным поставщиком;

3) включение в реестр недобросовестных поставщиков при отказе участника закупки от заключения контракта. Данное требования влечет за собой существенное ограничение потенциальных предложений от участников, на которых оказывается существенное административное давление при выборе участия в такой закупке. Другие основания и случаи закупки у единственного поставщика по Закону 44-ФЗ носят разрозненный характер и имеют разные регуляторные правила, что не позволяет заказчикам использовать полноценно данный сегмент закупок. Отдельно, стоит отметить, что по Закону № 223-ФЗ подобные нормы полностью не регламентированы и отданы на усмотрение каждого заказчика.

Отдельно стоит отметь, что для федеральных заказчиков установлено отдельное требования размещение закупок по п.4-5 ч.1 ст.93 Закона 44-ФЗ на едином агрегаторе торговли «Березка», которое было установлено распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2018 г. № 824-р, согласно данным Минфина РФ с 2020 по 2022 год было заключено 263 396 закупок. Считаем, что введение данного агрегатора как «эксперимента», показало, что заказчики используют данный агрегатор, только, как способ дальнейшего заключения договора в бумажном виде. Уже сейчас можно сказать, что монополизирование определённого агреготора «малых» закупок привело к ограниченному функционалу использования данной платформы, отсутствия наличия достаточного наличия предложений в каталоге товаров, работ, услуг, отсутствие «реальной» экономии бюджетных средств, а также к отрицательному показателю эффективности.

При этом, цифровые технологии, на которые не распространяются определенные законодательные ограничения, показали существенный потенциал для данного сегмента закупок. Применение «электронных магазинов» в неконкурентных закупках у единственного поставщика, (по инициативе заказчика, а не закона) позволило существенно увеличить эффективность размещаемых закупок. Так, согласно данным электронной торговой площадки «Сбербанк-АСТ» при использовании электронного магазина Sberb2b у заказчиков в среднем увеличивается рост сопоставимых сделок на 96%, конкуренция возрастает на 74%, в среднем поставщик получает от заказчиков 74 запроса в месяц, причем каждый второй запрос заканчивается сделкой. Средняя экономия у заказчиков за 2021 год - 11,7%. Заказчики получают в 3 раза больше предложений от потенциальных поставщиков. Данные результаты были получены теми заказчиками, которые самостоятельно приняли решение о размещении подобных закупок у единственного поставщика в электронном магазине [10, c. 15].

Более того, введённые новации в Закон 223 – ФЗ сейчас позволяют расширить возможности для данного сегмента заказчиков по использованию цифровых ресурсов как увеличение потенциала своих неконкурентных закупок у субъектов малого (среднего) предпринимательства. Но законодательное регулирование в настоящий момент имеет общие моменты регулирования, что позволяет заказчику производить данные закупки более гибким образом. В настоящий момент уже существуют цифровые инструменты, которые Заказчики можно использовать в данном сегменте, так ЭТП СБЕР А уже сейчас позволяет проводить запрос в электронной форме путем создания извещения заказчиком, на основании уже существующих предварительных предложений, которые существуют на портале малых закупок Sberb2b [6, c. 115], выбора наиболее подходящих требований и заключения сделки в электронном виде. Весь процесс данной закупки осуществляется в единой цифровой платформе, которая объединяет различные системе в одном центре, что позволяет обеспечить универсальный подход к малым закупкам по Постановлению Правительства РФ от 16.12.2021 N 2323.

Заключение.

Можно сделать вывод, что в настоящий момент закупки у единственного поставщика не имеют общего законодательного регулирования, более того, существующие административные инструменты определения единственного поставщика на данный момент неэффективны и не позволяют добиться существенного прогресса в данном сегменте. При этом, на данный момент в сфере публичных закупок существуют институты способные привнести радикальные изменения в данный сегмент, гибкость законодательства, существующего в Законе 223 –ФЗ (по закупкам в электронной форме у СМП), а также существующие цифровые инструменты позволяют увеличить потенциал неконкурентных закупок. Дальнейшими перспективными направлениями развития цифровизации закупок у единственного поставщика мы считаем:

1) изменение существующего подхода к закупкам у единственного поставщика по Закону 44 – ФЗ;

2) изменение существующего подхода к закупкам у единственного поставщика по ч.12. ст.93 Закона 44 – ФЗ;

3) развитие конкуренции на ранке платформ для «малых» закупок и уход от политики монополизирования данной отрасли;

4) стандартизацию процессов данного вида закупок в законе 223 - ФЗ;

5) широкомасштабное использование сервиса электронного магазина в рамках Закона № 223-ФЗ;

6) увеличение объема заключения договоров с единственным поставщиком в электронной форме, в том числе и на региональном уровне;

7) расширение круга субъектов естественных монополий, заключающих электронные контракты с заказчиками;

8) ослабление административных барьеров для участия в существующих способах определения единственного поставщика.

Сегодня важно не только совершенствовать процесс осуществления закупок у единственного поставщика и следовать тенденциям цифровой экономики, но и достигать экономического эффекта от проведения закупок через электронные магазины. В этом состоит ключевая задача развития эффективной контрактной системы в сфере закупок.

[1] Составлено авторами в процессе исселедования.

[2] Составлено авторами в процессе исселедования.