Official sites of settlements as sources of information about the socio-economic development of the territory: Karelian practice

Введение

Благодаря развитию Интернета у исследователей появился доступ к множеству источников информации, разбросанных по всему миру. Так, уже вошло в общепринятую практику осуществлять подбор научной литературы для написания обзора по ключевым словам в специальных научных реферативных (Web of Science и Scopus) и полнотекстовых базах (Google Scholar). Отечественные ученые в дополнение к перечисленным источникам для этих целей пользуются возможностями научных электронных библиотек eLIBRARY.RU и «КиберЛенинка». Помимо научной литературы через Интернет стала доступна разнообразная официальная статистическая информация. Российские исследователи в своей работе могут использовать большой массив различных источников, начиная с базы данных Всемирного банка [35] и Европейской комиссии [36], заканчивая базами данных Федеральной службы государственной статистики [34] и Банка России [32]. Кроме того, само сложившееся многообразие интернет-практик стало объектом исследования [6, 8, 12, 16, 18, 30] (Brumshteyn, Vaskovskiy, Gorbacheva, 2016; Gerasimenko, Slepenkova, 2019; Zinoveva, Guzeeva, 2017; Kolesnikova, 2017; Korytnikova, 2015; Togloeva, 2012) и, как следствие, потребовало сбора первичной информации в Интернете посредством Интернета. Это привело к тому, что все большее внимание со стороны исследователей стало уделяться альтернативным источникам информации, представленной в сети Интернет [5, 13, 15, 20] (Bokova, Kadnikova, Romanova, 2021; Ilimbetova, 2019; Kiryukhina, Morozova, Mukhachyova, 2020; Maltseva, Makhnytkina, 2017), для освещения вопросов, по которым официальная статистика не подходит или отсутствует в открытом доступе.

Среди основных причин, по которым статистические данные, предоставляемые Федеральной службой государственной статистики, не устраивают отечественных исследователей, можно выделить следующие: 1) публикация официальных сборников происходит с длительным опозданием (в среднем временной лаг составляет полтора года) [24] (Molyarenko, 2014); 2) низкая периодичность публикации (как правило – раз в год, но по отдельным специализированным сборникам, например, «Женщины и мужчины России» – раз в два года [13] (Ilimbetova, 2019)) не позволяет увидеть сезонных колебаний и спрогнозировать краткосрочные изменения [20] (Maltseva, Makhnytkina, 2017); 3) агрегированные и усредненные данные в целом по стране и регионам не позволяют исследовать вопросы социально-экономического развития на уровне муниципальных образований [17, 19] (Kolodina, 2019; Leonov, 2015), по которым часть статистических данных недоступна в силу конфиденциальности из-за законодательных ограничений или нерепрезентативна на данном уровне в силу используемой методики сбора [11] (Dyachenko, 2018). Вместе с тем представляется, что без понимания состояния и динамики социально-экономического развития на уровне муниципальных образований, на которое помимо национальной и региональной политики влияют и действия местных органов власти [9] (Gordeeva, Suslova, 2014), затруднительно корректно оценивать эффективность управления, разрабатывать и предлагать меры по улучшению экономической и социальной политики. В связи с этим возникает необходимость поиска и привлечения альтернативных источников релевантных данных о муниципальных образованиях, что и предопределило актуальность исследования и его значимость в практическом плане. Целью исследования является определение возможностей текущего состояния информационного наполнения официальных сайтов муниципальных образований Республики Карелия для сбора данных по социально-экономическому развитию.

Ограничения муниципальной статистики

В настоящее время основным источником муниципальной статистики является база данных «Показатели муниципальных образований» (далее – БД ПМО) Федеральной службы государственной статистики [31]. Ее очевидными преимуществами являются: 1) широкий охват – представлены муниципальные образования всех регионов России; 2) открытый доступ; 3) предварительная фильтрация и выгрузка данных в электронном виде, удобном для дальнейшей обработки. Впрочем, у БД ПМО есть несколько существенных недостатков. Во-первых, из-за частой смены методики расчета учитываемых в муниципальной статистике показателей отсутствует возможность сформировать длительные ряды сопоставимых данных [23] (Molyarenko, 2017), что не дает возможности изучения явлений в динамике и снижает познавательную ценность собранной информации. Во-вторых, показатели в БД ПМО преимущественно формируются по муниципальным районам и городским округам, в то время как подавляющее большинство муниципальных образований в России представлено сельскими и городскими поселениями [22] (Mokrenskiy, 2018). В-третьих, даже широкий охват показателей по муниципальным районам в БД ПМО не позволяет провести комплексную оценку социально-экономического потенциала территорий без приобретения специализированных сборников по муниципальным образованиям, выпускаемых территориальными органами Федеральной службы государственной статистики. Например, в последних присутствуют такие показатели, как средний размер назначенной пенсии и число пенсионеров, а средний размер заработной платы предоставляется с учетом субъектов малого предпринимательства в отличие от БД ПМО, где данный показатель представлен только по средним и крупным предприятиям. Другое дело, что показатели в таких сборниках по разным регионам могут не совпадать [22] (Mokrenskiy, 2018). Так, в методике оценки потенциала сельских территорий, апробируемой на примере муниципальных районов Вологодской области [7] (Voroshilov, 2021), при расчете производственного потенциала приводится показатель «Доля использования расчетной лесосеки». В других регионах Северо-Западного федерального округа, специализирующихся на лесной промышленности, данный показатель доступен только по Республике Коми, в то время как по Республике Карелия и Архангельской области он не публикуется территориальными органами Федеральной службы государственной статистики.

Доступный уровень детализации снятия информации для кабинетных исследований

Исследователи [17, 23] (Kolodina, 2019; Molyarenko, 2017) отмечают, что для получения более объективной картины о социально-экономическом развитии территорий информация должна предоставляться на уровне поселений, по возможности освещая состояние населенных пунктов, входящих в их состав [10] (Dementev, 2017). В качестве примера рассмотрим ситуацию по таким ключевым направлениям, как здравоохранение и цифровизация, в Пудожском муниципальном районе Республики Карелия (рис. 1). Источниками данных для картограммы стали карты сотовых операторов (Мегафон, МТС, Билайн и Tele2) по зонам покрытия мобильного Интернета. Данные по медицинским учреждениям и их охвату получены с помощью геоинформационной системы Министерства здравоохранения Российской Федерации, а данные по численности постоянного населения – с БД ПМО. Как видно на рисунке 1, все муниципальные образования района обеспечены первичными доврачебными медицинскими учреждениями, и только одно сельское поселение на северо-востоке района (Куганаволокское с численностью населения – 273 человека) находится вне зоны покрытия мобильного Интернета. Однако анализ данной ситуации на уровне населенных пунктов показывает, что 14 населенных пунктов района находятся вне зоны покрытия мобильного Интернета и в 4 из них недоступна первичная и скорая медицинская помощь. А в этом случае численность населения в районе, не обладающего возможностью использовать мобильный Интернет, удваивается, и появляется население, не охваченное на постоянной основе первичной доврачебной медицинской помощью. Следовательно, эти факторы будут отрицательно сказываться на качестве жизни и привлекательности данных территорий для проживания, отражаясь на демографической ситуации в поселениях и районе.

Рисунок 1. Картограмма охвата медицинскими учреждениями и зоны покрытия мобильного Интернета Пудожского муниципального района Республики Карелия

Источник: составлено автором.

Проблема с отсутствием медицинской помощи в отдаленных и малонаселенных селах и деревнях частично решается с помощью передвижных фельдшерско-акушерских пунктов (далее – ФАП). В то же время не следует забывать, что доступность этой помощи даже в ближайших к стационарным ФАП населенных пунктах будет определяться состоянием автомобильных дорог, особенно это касается дорог регионального и местного значения. Например, в отчете главы Кривецкого сельского поселения о результатах своей деятельности за 2020 г. было указано, что в отчетном году удалось избежать прошлогодних проблем с несвоевременной очисткой автомобильных дорог от снега.

Отсутствие мобильного Интернета препятствует процессам цифровизации страны. Так, в не попадающих в зону покрытия мобильного Интернета населенных пунктах с численностью населения менее 100 человек безальтернативным интернет-провайдером остается ПАО «Ростелеком» с подключением по телефонным сетям со всеми ограничениями, присущими такому способу подключения. При этом данные населенные пункты не могут претендовать на установку точки доступа к Интернету (по специальному тарифу со скоростью не менее 10 Мбит/с) в рамках Федерального закона «О связи» от 03 февраля 2014 № 9-ФЗ [3]. К таким населенным пунктам относится группа деревень и поселков на юго-востоке Пудожского района в составе Кривецкого сельского поселения. Вместе с тем в указанном выше отчете главы этого поселения было сказано, что в 2020 г. к социально значимым объектам (школа, почта, ФАП) была закончена прокладка линии оптоволоконной связи, благодаря которой появилась возможность подключить население к сети Интернет.

Подобного рода уточнения, полученные при помощи отчетов глав поселений, размещенных на их официальных сайтах, позволяют на качественно ином уровне исследовать вопросы социально-экономического развития региона и оценивать его эффективность. А сами сайты муниципальных образований, созданные для обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, становятся ценным источником официальных данных.

Раскрытие информации через официальный сайт муниципального образования

Говоря о проблеме сбора информации в разрезе поселений, исследователи в качестве одного из возможных источников называют сайт поселения [17, 22] (Kolodina, 2019; Mokrenskiy, 2018). В научной литературе нам не удалось найти детального разбора содержания сайта муниципального образования для целей сбора информации о его социально-экономическом развитии. Во многом это связано с представлением о том, что собранная с помощью данных сайтов информация будет носить фрагментарный характер. В частности, утверждается, что далеко не каждое сельское поселение обладает собственным сайтом, и содержательное наполнение подобных интернет-ресурсов очень ограничено [17] (Kolodina, 2019). Отчасти можно согласиться с этим утверждением. Действительно, в рамках Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее – Федеральный закон № 8-ФЗ) информация о муниципальном образовании в сети Интернет необязательно должна быть оформлена в виде отдельного сайта, она может быть размещена на портале совместно с другими органами власти [1]. Но наши предыдущие исследования [26] (Prokopev, Kurilo, Gubina, 2019) показывают, что за редким исключением власти сельских и городских поселений предоставляют информацию о своей деятельности на официальных ресурсах в сети Интернет. Другой стороной вопроса является ее содержание. Немногочисленные исследования сайтов муниципальных образований на предмет соответствия их содержания требованиям статьи 13 Федерального закона № 8-ФЗ, в которой указан перечень подлежащей обнародованию информации, показывают наличие существенных проблем в данном вопросе [14, 21, 28–30] (Kazakova, 2017; Matveeva, Martynov, 2021; Sidorova, Barchukova, 2017; Tesalovskaya, Sovetova, Aksyutina, 2020; Togloeva, 2012). При этом следует понимать, что указанный перечень затрагивает более широкий круг вопросов, чем показатели социально-экономического развития муниципального образования, и не является исчерпывающим.

Для достижения цели исследования было проверено наличие на этих сайтах информации по следующим блокам: 1) отчеты главы по итогам деятельности за год; 2) раздел со статисткой; 3) использование бюджетных средств; 4) результаты участия в целевых программах; 5) закупка товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд; 6) муниципальные нормативные акты; 7) сведения о доходах муниципальных служащих. Помимо простого наличия данных мы фиксировали годы, за которые эти данные были предоставлены, что позволяет оценить возможность отображения динамики собранных показателей. Следует заметить, что информация, перечисленная в блоках 1–6, содержится в требованиях Федерального закона № 8-ФЗ, а публикация на официальном сайте сведений о доходах регламентируется положениями Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [2].

На наш взгляд, наибольшую познавательную ценность из перечисленных информационных блоков представляет отчет главы муниципального образования по итогам проделанной работы. Поскольку этот документ по своей сути должен затрагивать все вопросы жизнедеятельности муниципального образования, находящиеся в сфере полномочий местных органов власти, в нем может дублироваться информация по блокам 2–5: сведения о численности населения (в том числе в разрезе населенных пунктов) и возрастной структуре; сведения о структуре доходов и расходов бюджета; данные по проектам, реализованным в результате участия в программе поддержки местных инициатив. Кроме того, в нем могут содержаться сведения о ключевых видах экономической деятельности и конкретных предприятиях, их представляющих, о проблемах и достижениях местной администрации и, самое главное, объяснение причин изменений динамики социально-экономических показателей. Например, закрытие местной школы привело к оттоку населения с детьми, снижение поступлений налога на землю связано с увеличением численности пенсионеров, на которых стала распространяться соответствующая налоговая льгота. Здесь надо сделать одно важное замечание. Из-за того, что порядок и содержание отчета регулируется муниципальными правовыми актами, информационное наполнение этих документов в разных муниципальных образованиях может существенным образом различаться.

В разделе со статистикой, согласно статье 13 Федерального закона № 8-ФЗ, должны быть размещены статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям органа местного самоуправления [1]. При этом не существует единого перечня показателей, подлежащих публикации. Поэтому наиболее вероятно в данном разделе встретить только информацию о демографической ситуации в муниципальном образовании.

В рамках нашего исследования в информационном блоке «Использование бюджетных средств» мы рассматривали только наличие годовых отчетов об исполнении бюджета. Хотя перечень материалов, которые рекомендуется публиковать на сайтах для обеспечения принципа открытости и прозрачности бюджетных данных, значительно шире [5] (Bokova, Kadnikova, Romanova, 2021). Заметим, что в БД ПМО есть данные по местным бюджетам, но использование данных непосредственно по годовым отчетам об исполнении бюджета позволяет получить детализированную информацию по доходам и расходам муниципального образования. Данные по результатам участия в целевых программах можно использовать для анализа активности органов местного самоуправления и эффективности взаимодействия с гражданами по социально значимым вопросам [27] (Samandina, Khalikova, 2020), а данные по закупкам – для межтерриториальных сравнений. Сведения о доходах муниципальных служащих пригодятся для определения численности работников органов местного самоуправления, поскольку после 2018 г. обновлений данного показателя в БД ПМО не происходило.

Нельзя оставить без внимания и то, что на сайте муниципального образования может не быть отдельного раздела с отчетами главы поселения или бюджетом, в результате чего поиск этих документов требует внимательного изучения структуры сайта [5, 26] (Bokova, Kadnikova, Romanova, 2021; Prokopev, Kurilo, Gubina, 2019). В таких случаях следует обязательно проверять раздел с муниципальными нормативными документами, хотя и по нему ориентация может быть затруднительна [25] (Damm et al., 2018). Поскольку утверждение отчета об исполнении местного бюджета, изменение местных налогов и сборов в соответствии с российским законодательством, принятие планов и программ развития муниципального образования, контроль за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения согласно части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования [4], эти действия будут отражаться в соответствующих документах – решениях совета депутатов. Поэтому в нашем перечне информационных блоков появился отдельный блок по муниципальным нормативным документам. Впрочем, практика показывает, что наличие на сайте решения об утверждении документа не означает наличия самого документа в приложении к данному решению [26] (Prokopev, Kurilo, Gubina, 2019).

Представление информации на сайтах карельских муниципальных образований

Официально в Республике Карелия насчитывается 16 муниципальных районов, 2 городских округа, 21 городское и 85 сельских поселений. Поскольку объединение двух городских поселений (Сортавальского и Хелюльского) состоялось в 2020 г., прошло с нарушением процедур и в настоящее время оспаривается, в рамках нашего исследования эти поселения рассматривались отдельно. В результате этого сбор информации осуществлялся по 2 городским округам, 22 городским и 85 сельским поселениям Республики Карелия за период с 23 августа по 1 сентября 2021 г. В дальнейшем из исследования было исключено 4 муниципальных образования по причинам отсутствия рабочей версии сайта или отсутствия безопасного доступа к сайту.

Основная масса действующих официальных страниц о поселениях в сети Интернет появилась после принятия Федерального закона № 8-ФЗ (рис. 2). Самые старые действующие сайты (Петрозаводского и Костомукшского городских округов) появились в 2004 г., самый новый сайт в нашей выборке (Кривопорожского сельского поселения) – в 2020 г. Здесь следует сделать одну важную оговорку: для официальных страниц, которые не являются сайтами с доменом первого уровня (39 муниципальных образований), дату создания можно определить только приблизительно с помощью «снимков» интернет-архива Wayback Machine.

Рисунок 2. График плотности распределения сайтов поселений Республики Карелия по годам

Источник: составлено автором.

Среди выбранных информационных блоков «Решения совета депутатов» оказались представлены лучше всего. В среднем по данному блоку можно найти документы подряд за 10 лет, и практически на всех сайтах они были опубликованы за текущий год. При этом около половины всех найденных в процессе исследования текстов отчетов глав поселений по итогам проделанной работы и отчетов об исполнении бюджета были собраны в результате поиска по решениям совета депутатов. По другим информационным блокам собрать данные по всем 105 муниципальным образованиям не получилось (рис. 3). Так, отчеты глав отсутствуют на сайтах 8 поселений, отчеты об исполнении бюджета за год – 13, а сведения о доходах – 14. За 2020 г. удалось собрать документы по этим направлениям в 65, 59 и 60 муниципальных образованиях соответственно.

Рисунок 3. Наличие информации на сайтах муниципальных образований Республики Карелия

Источник: составлено автором.

Заметим, что проблема с информационным наполнением характерна не только для отдаленных сельских поселений. Она возникает и в районных центрах из-за слияния районной администрации с поселенческой. В результате информация отдельно по поселению практически не публикуется на районном сайте, а сайт поселения перестает обслуживаться. Потенциально эта проблема может быть улучшена с помощью привлечения к ней внимания региональных властей.

Ситуация с информационным наполнением оставшихся разделов обстоит значительно хуже. Раздел со статистикой отсутствует или не заполнен с момента создания информационной страницы в 75% обследованных муниципальных образованиях. А представленная на оставшихся сайтах статистическая информация за редкими исключениями отражает демографическую ситуацию в поселении за пару лет. Сведения о закупках в большинстве случаев очень плохо структурированы и представлены выборочно по отдельным годам, и их удобнее собирать непосредственно с Единой информационной системы в сфере закупок [33]. Отчеты по реализации целевых программ («Комфортная среда», «Программа поддержки местных инициатив», «Народный бюджет») были обнаружены в 40% обследованных муниципальных образований. Эти отчеты использовать затруднительно, поскольку в основном они представлены только фотографиями «до и после».

Заключение

Таким образом, текущий уровень информационного наполнения муниципальных сайтов в Республике Карелия позволяет их использовать сугубо как вспомогательный источник данных. Полностью отказываться от его использования не следует, так как предварительный поиск информации по этим сайтам позволяет исследователю сократить и оптимизировать тематику вопросов и объем запросов к местным органам власти. Практика показывает, что сбор данных о социально-экономическом развитии муниципального образования с его официальной страницы в Интернете целесообразно осуществлять только по двум ключевым блокам: отчет главы по итогам года о проделанной работе и годовые отчеты об исполнении бюджета. Помимо соответствующих разделов на сайте рекомендуется провести поиск этих документов по разделу «Решения совета депутатов». Наиболее вероятно найти эти отчеты в решениях совета с марта по июнь. Для решения узконаправленной задачи для уточнения численности работников администрации можно использовать сведения о доходах, кроме того, на сайте помимо структуры администрации могут быть размещены сведения о численности муниципальных служащих и их денежном содержании.

Использование сайтов муниципальных образований в качестве источника информации требует особой организации работы. Данный источник нельзя назвать достаточно стабильным: сайты могут менять интернет-адреса; обновляться без переноса информации, а предыдущие версии прекращают поддерживаться; ссылки на документы могут не работать. Кроме того, сами поселения объединяются, что отрицательно сказывается на рабочем состоянии сайтов присоединенных муниципальных образований. Поэтому в целях предотвращения потерь информации исследователю важно осуществлять периодический мониторинг муниципальных сайтов и создавать свой архив материалов.

Практическая значимость данного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы для повышения качества работы местных администраций по обеспечению открытости и прозрачности своей деятельности.