The relationship between global trends and rural development policies (based on international experience)

Введение

Актуальность. За последние 70 лет произошли существенные изменения в сельском развитии как с точки зрения экономики, так и с точки зрения подходов к развитию сельских территорий, которые неоднократно менялись: от обеспечения продовольствием до повышения конкурентоспособности и территориального развития. Существенное влияние на изменение тенденций оказывали потребности времени и глобальные вызовы. С одной стороны, они способствовали усилению проблем сельских территорий, с другой, меры по борьбе с ними нашли свое отражение в сельской политике. Весьма богатый и интересный опыт в данной области имеет Европейский союз (ЕС) и Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), использование которого позволяет подкрепить выявленные концептуальные подходы практическими примерами.

Цель работы – оценить влияние глобальных вызовов и проблем на изменения в политике сельского развития. В связи с этим определены следующие задачи исследования:

- выявить теоретические подходы к развитию сельских территорий;

- проанализировать цели политики сельского развития в ЕС и ОЭСР в ретроспективе;

- определить глобальные проблемы и пути их решения мировым сообществом, которые оказали влияние на политику сельского развития.

Обзор источников: развитию сельских территорий в настоящее время посвящены труды многих ученых: государственная политика и поддержка сельского развития рассматривается в фундаментальных работах Мерзлова А.В. [12] (Merzlov, Vorontsova, Korolkov, 2020), Пантелеевой О.И. [2, 3] (Panteleeva, Vorontsova, 2011; Panteleeva, Vorontsova, 2016), Козловой О.А. [1] (Kozlova, 2019); концептуальные подходы к сельскому развитию охарактеризованы Франческо Мантино [13] (Mantino, 2010), Костяевым А.И. [6] (Kostyaev, 2018), Меренковой И. [16] (Merenkova, Smyslova, Kokoreva, 2019), Маркиной Е.Д. [5] (Markina, 2019), Ян Ходж и Питер Мидмор [18] (Hodge, Midmore, 2008), Креминым А.Е. [11] (Kremin, 2018), практический опыт сельского развития в ЕС рассматривается Саушевой О.С. [15] (Sausheva, 2018), Пантелеевой О.И. [2, 3] (Panteleeva, Vorontsova, 2011; Panteleeva, Vorontsova, 2016). Влияние глобализации на сельское развитие показано в работах Шкерина А.В. [14] (Shkerin, 2010), Шипилина Н.Н. и Викторовой И.А. [9] (Shipilin, Viktorova, 2020), Майкла Вудс [17] (Woods, 2017) и ряда других.

В качестве рабочей гипотезы исследования выдвинуто предположение о том, что применение подходов к развитию сельских территорий должно носить комплексный характер исходя из индивидуальных характеристик и особенностей сельских территорий, а не основываться на решении глобальных проблем.

Научная новизна исследования заключается в том, что в данной статье установлена связь между выстраиванием политики сельского развития и глобальными социо-эколого-экономическими вызовами, а также предложено использовать подходы к развитию сельских территорий в соответствии с потребностями и возможностями местности.

Методы исследования. Исследование проведено на основе применения метода системного и сравнительного анализа, который позволил выявить и проанализировать концептуальные подходы к развитию сельских регионов. Использование метода индукции позволило отметить влияние глобальных проблем на изменения в подходах к сельскому развитию. При помощи метода научного познания теоретические аспекты подкреплены практическими примерами. В статье проанализированы научные исследования российских и зарубежных ученых в области сельского развития, а также материалы международных организаций и ЕС.

Сельская политика за период своей реализации претерпевала неоднократные изменения. После Второй мировой войны существовали непреодолимые приоритеты обеспечения продовольствием, которые диктовали подходы к сельской политике. Они были обусловлены необходимостью обеспечения внутренней продовольственной безопасности и центральной ролью сельского хозяйства в экономике сельских территорий. Этот период характеризовался исключительно сельскохозяйственным (отраслевым) подходом. Увеличение производства продовольствия являлось первоочередной задачей, а такие цели, как повышение занятости в сельских территориях и обеспечение сферы услуг, рассматривались как непосредственно вытекающие из поддержки сельскохозяйственной отрасли.

В странах Европейского союза начиная с 50-х годов функции сельских территорий заключались в стабильном обеспечении доступными продуктами питания населения, а сельское развитие подчинялось Единой аграрной политике (ЕАП), которая, в свою очередь, была направлена на создание и развитие жизнеспособного аграрного сектора. Ее цели того времени: производство и сбыт продукции, повышение конкурентоспособности и структурное улучшение отрасли [2] (Panteleeva, Vorontsova, 2011).

Начиная со второй половины ХХ века внимание в мире было приковано к проблеме загрязнения окружающей среды. На ее решение были направлены результаты международной конференции ООН по охране природы с рядом мер и постановлений. Одним из них стала стратегия перехода к устойчивому развитию 1992 г. – «Повестка действий на XXI столетие» (Agenda 21, Повестка 21). Начиная с 90-х годов прошлого столетия в странах, подписавшихся под данной повесткой, был взят курс на переход к устойчивому развитию, под которым понималось удовлетворение современных потребностей без риска причинения вреда будущим поколениям [10]. При этом устойчивое развитие рассматривалось как процесс взаимодействия трех направлений: экономики, социальной сферы и экологии. Что нашло свое отражение и в подходах к сельскому развитию.

К примеру, Европейский союз ставит перед собой новые цели устойчивого развития применительно к сельским регионам. Наряду со структурными изменениями в области сельского хозяйства добавляются территориальное развитие и защита окружающей среды. Таким образом, подход к сельскому развитию сменяется с отраслевого (аграрного) на территориальный [12] (Merzlov, Vorontsova, Korolkov, 2020).

Переход от секторальных субсидий к повышению конкурентоспособности сельских территорий также обозначен и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) начиная с 2006 года в новой «Парадигме сельского развития».

Территориальный подход предусматривает более широкое взаимодействие в рамках сельской экономики и важность социальных и экологических, а также экономических вопросов.

По мнению некоторых зарубежных ученых, в промежутке между аграрным и территориальным подходом, подход к сельскому развитию был «многосекторальный». Данный подход осознает пределы поддержки сельскохозяйственного производства и рассматривает сельское хозяйство как один из нескольких секторов экономики, с помощью которых могут быть достигнуты цели сельского развития. Основное внимание по-прежнему уделяется сельскому хозяйству, но существует стимул для его диверсификации [18] (Hodge, Midmore, 2008).

По классификации итальянского профессора Франческо Мантино параллельно с секторальным и территориальным подходом имел место перераспределительный подход к сельскому развитию. Его целью было сокращение разрыва между отсталыми сельскими районами и другими отраслями экономики. В рамках данного подхода сельские территории рассматривались как слаборазвитые и отстающие от городских в силу различных факторов (природных, социально-экономических) и требующие особого внимания со стороны государства. Подход к сельскому развитию в данном случае предусматривает диверсификацию сельской экономики [13] (Mantino, 2010). То есть можно сказать, что перераспределительный подход частично включает многосекторальный.

Примером перераспределительного подхода может быть реализация в странах ЕС региональной политики (политики сплочения) с момента ее реализации до настоящего времени.

Однако несмотря на ряд мер, реализуемых государствами по сельскому развитию, сельская экономика во многих странах на протяжении многих лет продолжала играть вспомогательную, пассивную роль в экономическом развитии. В результате чего мир столкнулся с урбанизацией населения и повышением роли городов в жизни общества (рис. 1).

Рисунок 1. Изменение численности городского и сельского населения в мире, тыс. чел.

Источник: [8].

Увеличение доли городского населения за счет миграции из сельских регионов привело к опустыниванию сельских территорий и росту неравенства между сельским и городским населением. Подавляющая урбанизация во многих странах происходила так быстро, что безработица и плохие условия жизни на селе стали обычным явлением [21] (Blomqvist, 1978). 70% бедного населения земного шара оказалось сосредоточено именно в сельской местности [4].

На решение проблемы неравенства и нищеты в глобальном масштабе был направлен международный саммит ООН в 2015 году. На нем главы государств и правительств приняли новую повестку «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» (Повестка-2030). Искоренение нищеты было признано непременным условием устойчивого развития, а Повестка-2030 стала обязательством по ликвидации нищеты и достижению устойчивого развития к 2030 году во всем мире [20].

В связи с этими вызовами некоторые страны пересмотрели свои подходы и к развитию сельских территорий. Весьма интересен опыт Организации экономического сотрудничества и развития. Для раскрытия потенциалов роста сельских территорий и повышения благосостояния сельских жителей ОЭСР в 2019 году приняла «Сельскую политику 3.0» [19], которая включила новый территориальный подход к сельскому развитию. В нем особое внимание уделяется потребностям сельского населения, потенциалам местности, современным технологиям и возможностям. Его основные принципы:

•экономические, социальные и экологические цели;

•учет разнообразия проблем и возможностей в различных типах сельских районов;

•внедрение цифровых технологий в сельских районах;

•повышение производительности и эффективности экономической деятельности;

•адаптация к демографическим изменениям и качественным административным услугам;

•переход к экономике, оказывающей нейтральное влияние на климат.

Данный подход акцентирует внимание на благосостоянии населения, но не отказывается от цели повышения конкурентоспособности сельских территорий. Конкурентоспособность признается как необходимое, но не достаточное условие для благополучия и благосостояния.

В ОЭСР заметна смена секторального на территориальный подход в рамках принятия новой парадигмы сельского развития. А новые возможности и потребности современного мира позволяют применить новый территориальный подход, основанный на потребностях населения и внедрении цифровых технологий (табл. 1). Новый территориальный подход отмечает важность сотрудничества между правительством, частным сектором, гражданским обществом и выстраивает связь между сельскими территориями и городами. Этот подход предусматривает устойчивое развитие в рамках принятых повесток ООН и направлен на обеспечение достойного уровня благосостояния сельских жителей путем достижения следующих параметров:

· экономические (достойный уровень дохода и занятость);

· социальные (есть доступ к широкому спектру услуг, сплоченное местное сообщество и поддержка);

· экологические (чистая окружающая среда и экологическое место для жизни).

Таблица 1

Изменения в подходах к сельскому развитию в ОЭСР

В рамках нового территориального подхода ОЭСР сельское развитие предусматривает повышение конкурентоспособности и производительности сельских территорий в целях повышения их социального, экономического и экологического благополучия, основываясь на партнерстве и участии в развитии снизу вверх и адаптации к потребностям различных типов сельских территорий. Однако типы сельских территорий определены по признаку их удаленности от центра, а не по их индивидуальным особенностям. При этом весьма заметна взаимосвязь данного подхода с повесткой ООН-2030, которая направлена на преодоление бедности и устранение неравенства.

Современные мегатенденции оказывают влияние на сельское развитие, это связано с урбанизацией, изменением климата и загрязнением окружающей среды, сокращением и нехваткой рабочей силы, усилением изоляции сельских районов, снижением роли местного продовольственного обеспечения, исчезновением мелких фермерских хозяйств и предпринимателей, неразвитостью инфраструктуры и технологическими прорывами. Между городом и сельскими территориями существует тенденция неравномерного развития. Глобализация оказывает воздействие на сельские районы, стимулируя изменения в сельском хозяйстве и землепользовании, реструктуризацию населения, бросая вызов традиционным культурам и ценностям [17] (Woods, 2017). При этом не остается в стороне и сама политика сельского развития, которая также подвержена воздействию внешних факторов [1] (Kozlova, 2019).

В долгосрочной перспективе сельские районы продолжат поиск способов процветания в более комплексных и динамичных условиях, в связи с чем будут меняться и подходы к сельскому развитию.

Заключение

В настоящее время выделяют различные подходы к сельскому развитию как на уровне теоретических разработок, так и в практической реализации. Анализ научных трудов и практического опыта в данном исследовании позволил выделить следующие подходы к сельскому развитию:

1. Отраслевой (аграрный). Сельское хозяйство представляет основной сектор сельской экономики. Его успех определяет эффективность всей местной экономики. Упадок сельского хозяйства, в свою очередь, ведет к депопуляции сельских территорий и снижению уровня предоставления услуг. Таким образом, политика стимулирования сельскохозяйственного производства не только поддерживает внутреннее продовольственное снабжение, занятость в сельском хозяйстве и доходы фермеров, но и сдерживает миграцию из сельских районов, способствуя тем самым развитию сельской экономики.

2. Территориальный. Означает ориентацию на сельскую местность. Сельские районы имеют привлекательные места для создания новых видов экономической деятельности, часто связанных с наиболее развитыми секторами современной экономики, а не с сельским хозяйством. Важное значение также имеют социальный и экологический показатели. Данный подход пересекается с многосекторальным подходом, который предусматривает диверсификацию сельской экономики.

3. Новый территориальный. Направлен на решение конкретных проблем и устойчивое развитие сельских территорий с учетом потребностей местного населения. Этот подход предусматривает необходимость децентрализации процесса принятия решений снизу вверх. В рамках нового территориального подхода к сельскому развитию большое внимание фокусируется на инвестировании в человеческий капитал, инфраструктуру, инновации, которые обеспечивают факторы для роста, а не на краткосрочных решениях, стремящихся защитить существующую экономическую деятельность. Эффективная сельская политика подразумевает участие широкого спектра участников и многоуровневых механизмов управления. Сотрудничество и участие правительства на разных уровнях, а также привлечение частного сектора и третьего сектора.

Эти подходы могут быть дополнены перераспределительным, который направлен на сглаживание различий между городскими и сельскими территориями.

По интерпретации различных ученых представленные в исследовании подходы могут иметь разные формулировки, так, к примеру, Костяев А.И. в своей статье использует следующие: экзогенный (отраслевой), эндогенный (территориальный) и неоэндогенный [6] (Kostyaev, 2018).

На практике прослеживается взаимосвязь применения подходов к сельскому развитию с глобальными тенденциями. Одни подходы к сельскому развитию сменяются другими в связи с потребностями времени. Таким образом, можно сказать, что гипотеза исследования подтвердилась. Процессы глобализации оказывают существенное влияние на жизнь и привычки общества, выступая как источник проблем, вызовов и рисков, так и предоставляя новые возможности для их решения, которые находят свое отражение в подходах к сельскому развитию [14] (Shkerin, 2010).

На основании проведенного исследования можно сделать вывод, что в современном мире весьма важным является использование представленных подходов, однако их применение должно быть связано не с временными трендами, а с учетом индивидуальных проблем и возможностей сельских территорий. Сегодня сельские территории имеют различные характеристики и особенности – от пригородных районов с хорошей инфраструктурой до удаленных мест с ограниченным доступом к услугам. Для того чтобы обеспечить будущее процветание и благополучие сельских жителей и развитие сельских территорий, при выборе подходов к сельскому развитию нужно рассмотреть множество взаимосвязанных проблем и возможностей применительно к каждому индивидуальному случаю. При этом подходы могут сменять один другой, могут протекать параллельно, могут иметь разную последовательность, накладываться один на другой и носить смешанный характер.