State regulation of the development of oil and gas resources in the context of changes in the structure of the resource base

Введение

Налоговые поступления от нефтегазового сектора экономики составляют значительную часть бюджета России. В этой связи проблемы государственного регулирования освоения углеводородных ресурсов не теряют своей актуальности уже длительное время [15, с. 380] (Roshchupkina, 2018).

Одним из существенных факторов, влияющих на состояние, развитие и перспективы нефтяных компаний, является их ресурсная база – принадлежащие им на праве пользования участки недр с запасами и ресурсами углеводородов. Структура и «качество» ресурсной базы во многом определяют экономические показатели нефтегазового бизнеса и, следовательно, возможные объемы налоговых отчислений [18, с. 1437] (Filimonova, Eder, Larionov, Komarova, 2018).

Среди тенденций изменения структуры ресурсной базы можно отметить следующие: снижение среднего размера открываемых и вводимых в эксплуатацию месторождений (в освоенных нефтегазоносных провинциях), увеличение доли трудноизвлекаемых запасов и вовлечение в разработку месторождений с более сложным геологическим строением, уменьшение количества рентабельных для освоения месторождений в традиционных регионах нефтедобычи вблизи имеющейся инфраструктуры [19, с. 349] (Cherkasova, Mullakhmetova, Khvorova, 2018).

Перечисленные тенденции определяют ухудшение экономических показателей освоения вновь вводимых в разработку нефтяных и газовых месторождений [6, с. 64] (Dovtaev, Khadyzov, 2019). Наиболее экономически эффективные запасы постепенно истощаются, и для поддержания добычи углеводородов на прежнем уровне необходимо осваивать менее рентабельные участки.

Таким образом, наблюдается объективная тенденция – сокращение поступлений в бюджет в виде рентных налогов от добычи нефти освоенных месторождений, что обусловлено качественными (рост выработанности и снижение дебитов старых месторождений) и количественными (сокращение доли в общем объеме) факторами [16, с. 519] (Stepanenko, 2020).

Поддержание добычи на прежнем уровне требует повышения активности компаний в направлении повышения эффективности разработки действующих месторождений и ввода в промышленную эксплуатацию новых месторождений, которые часто характеризуются более сложной геологией (более глубоко расположенные залежи с более низкими фильтрационно-емкостными свойствами) и большей удаленностью от освоенных районов [3, с. 118] (Bychkova, 2019). Себестоимость добычи нефти на вновь вводимых месторождениях под влиянием указанных факторов часто оказывается более высокой, что снижает оценку потенциальной экономической эффективности таких месторождений, а в некоторых случаях делает их нерентабельными для освоения в текущих условиях.

Исходя из этого, с точки зрения государственного регулирования освоения углеводородных ресурсов приобретают актуальность вопросы, связанные с адаптацией инструментов регулирования (связанных с изъятием природной ренты) к меняющимся условиям, а также определением критериев, которые могли бы служить ориентирами при определении меры снижения налоговой нагрузки в целях стимулирования освоения новых месторождений нефти и газа [13, с. 95] (Panskov V.G., 2018).

Вопросам государственного регулирования освоения ресурсов в последние годы посвящено много публикаций. Кородюк И.С. и Трофимов С.Е. обосновывают возрастание роли государственного регулирования нефтегазодобычи в современных экономических условиях [10, с. 6] (Korodyuk, Trofimov, 2017). В своей работе Мамаев С.М. перечисляет недостатки применяемого налогообложения в недропользовании, а именно отсутствие чувствительности НДПИ и экспортной пошлины к геолого-экономическим условиям конкретного месторождения [11, с. 164] (Mamaev, 2016). Эту точку зрения разделяют Черкасова Е.И., Муллахметова Л.И., Хворова Е.В., отмечая, что инициатива применения налога на дополнительный доход (НДД) частично нивелирует эти недостатки [19, с. 354] (Cherkasova, Mullakhmetova, Khvorova, 2018). Необходимость предоставления новых налоговых льгот с целью освоения углеводородных ресурсов с меньшей рентабельностью обосновывается в работе Кашириной М.В., Большакова В.В. [9, с. 15] (Kashirina, Bolshakov, 2019). Вопросы оценки эффективности налоговых льгот и основные подходы к проведению оценки рассмотрены в работе Мандрощенко О.В. [12, с. 46] (Mandroshchenko, 2016).

Взаимосвязь структуры ресурсной базы с проблемами обоснования налоговых льгот по НДПИ отмечается в работе Шарф И.В., Михальчук А.А. [20, с.791] (Sharf, Mikhalchuk, 2019). Катышева Е.Г. связывает возможности применения введенной в 2016 году новой классификации запасов и ресурсов нефти и газа с оценкой эффективности вводимых налоговых льгот [8, с. 31] (Katysheva, 2017).

При этом в рассмотренных источниках недостаточное внимание уделено проблемам обоснования параметров предоставления налоговых льгот в нефтегазодобыче. Слабоизученным также остается вопрос критериев оценки эффективности при обосновании налоговых льгот для предприятий, разрабатывающих месторождения углеводородов. Это обуславливает актуальность и научную новизну исследования в данной области.

Целью настоящего исследования являлось выявление экономических критериев обоснования параметров регулирования освоения нефтегазовых ресурсов в условиях изменения структуры ресурсной базы. За гипотезу исследования принято положение о том, что текущее состояние структуры ресурсной базы нефтедобычи является одним из ключевых критериев, который необходимо учитывать при определении параметров регулирования освоения нефтяных ресурсов. В ходе исследования применялись методы анализа, обобщения и системного подхода.

Государственное регулирование освоения нефтегазовых ресурсов

Современное состояние налоговой системы в нефтедобывающей отрасли в России характеризуется преобладанием налогов на валовый доход [1, с. 458] (Borshchevskiy, 2018). Эти налоги призваны изъять у нефтяных компаний сверхприбыль от продажи нефти. Они легко администрируются и минимизируют возможности для злоупотреблений со стороны налогоплательщиков. Однако такие налоги не стимулируют компании к освоению новых месторождений с более низкой степенью рентабельности. Эта послужило причиной для вмешательства со стороны государства в расчет налогов и предоставления льгот нефтяным компаниям. В последние годы можно было наблюдать постепенное увеличение количества льгот по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ). В настоящее время более половины добычи нефти и разрабатываемых запасов подпадают под те или иные льготы по НДПИ и экспортной пошлине.

Исходя из этого, может сложиться впечатление, что российские нефтяные компании имеют невысокую налоговую нагрузку. Однако на основе сравнения налоговых условий на примере российской и американской нефтяных компаний выявлено, что российские нефтяные компании в настоящее время несут несколько большую налоговую нагрузку, чем их зарубежные конкуренты [7, с. 31] (Zhavoronkova, 2020). Кроме этого, нефтяная промышленность имеет более высокую налоговую нагрузку по сравнению с другими отраслями экономики [19, с. 351] (Cherkasova, Mullakhmetova, Khvorova, 2018). Это снижает возможности для инвестиций и развития отечественных нефтяных компаний [17, с. 37] (Trifonov, Skibin, 2018).

При этом можно отметить, что, несмотря на широкое применение налоговых льгот, сохраняется потребность нефтедобывающего сектора экономики в поддержке со стороны государства. Большая часть новых скважин на вновь вводимых месторождениях находится на грани рентабельности или нерентабельна в текущих налоговых условиях даже с учетом льгот. Это говорит об экономическом истощении ресурсной базы углеводородов – наиболее рентабельные запасы уже вовлечены в разработку. Для дальнейшего сохранения добычи нефти на достигнутом уровне требуется обоснованное снижение налоговой нагрузки.

В 2016 году в России была принята новая классификация запасов, которая включала в себя определение рентабельно извлекаемых запасов. Это послужило основой для проведения в 2019 году инвентаризации запасов нефтяных месторождений с целью определения эффективности предоставления налоговых льгот. При проведении инвентаризации анализировались показатели по 600 месторождениям с запасами более 17 млрд тонн (60% от текущих технологически извлекаемых запасов) [5, с. 20] (Vygon, Kozlova, Klubkov, 2019).

В целом инвентаризация запасов и ресурсов нефти сопряжена с типичными проблемами для такого рода расчетов. Это отсутствие постоянного прогноза добычи по объекту (в связи с изменением внешних и внутренних факторов нефтяные компании часто пересматривают планы по добыче). Различные компании ведут мониторинг показателей с разной степенью детализации, что усложняет стандартизацию расчетов.

Решение такого рода проблем некоторые специалисты связывают с полным внедрением поскважинного учета нефти, целью которого являлось бы повышение точности учета, получение более подробных данных о добыче нефти. Это позволило бы получить более полное и точное представление о показателях разрабатываемых запасов и произвести их более точную оценку. При этом нужно понимать, что повышение детализации системы учета требует создания соответствующей инфраструктуры, что, в свою очередь, сопряжено с инвестициями.

Представляется, что целесообразность инвестиций в повышение детализации и точности учета должна определяться потенциальным экономическим эффектом от такого изменения. То есть инвестиции в создание инфраструктуры получения, сбора, передачи, хранения и обработки информации о добыче нефти по скважинам должны окупаться за счет более точного определения целесообразности предоставления налоговых льгот и предотвращения потерь государства от неэффективных налоговых решений.

Предварительный анализ результатов проведенной в России инвентаризации запасов показал (табл. 1), что можно считать рентабельными около 65% извлекаемых запасов (в экономических условиях на момент проведения оценки) [4, с. 20] (Vygon, 2019).

Таблица 1

Предварительные результаты инвентаризации запасов

(по состоянию на 01.01.2019)

При этом можно отметить, что разница в доле рентабельных запасов компаний-недропользователей обусловлена разным качеством и структурой их ресурсной базы. Итоговая оценка доли рентабельных извлекаемых запасов зависит от того, какими геологическими характеристиками обладают месторождения каждой компании, на какой глубине расположены залежи, какой химический состав извлекаемых углеводородов, насколько далеко расположены месторождения от объектов инфраструктуры (дорог, трубопроводов, ЛЭП), возможно ли при эксплуатации месторождения использовать инфраструктуру близлежащих месторождений компании и других факторов.

Одновременно важно учитывать тот факт, что макроэкономические условия нефтедобычи постоянно меняются. Это делает малоинформативной оценку рентабельности любого объекта нефтедобычи в фиксированных условиях. Для решения данной проблемы целесообразно применять метод анализа чувствительности, который широко распространен при оценке экономической эффективности разработки месторождений. Проведение такой оценки позволило бы получить более полную информацию о доле рентабельных запасов в зависимости от ключевых макроэкономических параметров. При этом возможно применить для оценки влияния изменения цены нефти и курса доллара один показатель – стоимость барреля нефти в рублях.

Несмотря на перечисленные особенности, результаты инвентаризации запасов позволяют сделать вывод о том, что данные о запасах, которые указаны в государственном балансе запасов РФ, несколько завышены [5, с. 17] (Vygon, Kozlova, Klubkov, 2019). Такая разница в оценках связана в том числе с проблемой усреднения экономических показателей по скважинам при расчете экономической эффективности всего объекта разработки. Другими словами, в расчет попадают скважины как с высокой рентабельностью, так и нерентабельные, что в итоге приводит к тому, что в проект разработки закладывается бурение большего количества скважин.

Это положительно сказывается на объеме добычи нефти, однако в ущерб экономическим показателям. Высокорентабельные скважины с лучших участков месторождения «льготируют» низкорентабельные скважины, которые бурятся на участках с меньшей плотностью запасов и имеют меньшие дебиты.

Это усреднение экономической эффективности можно наблюдать на разных уровнях агрегации показателей при оценке эффективности освоения запасов. Причем усреднению подвергается как прибыль нефтедобывающих компаний, так и доход государства. Для нефтяных компаний это усреднение представляет собой усреднение рентабельности скважин в рамках одного месторождения, объектов разработки в рамках месторождения и месторождений (вновь вводимые и разрабатываемые). Для государства это усреднение налоговых поступлений от высокорентабельных месторождений, разрабатываемых при действующей налоговой системе, и поступлений от льготируемых месторождений.

Стоит заметить, и компании, и государство реализуют мероприятия, направленные на снижение влияния усреднения на получаемый ими финансовый результат от добычи углеводородов. Для этого компании применяют оценку эффективности в разрезе скважин перед бурением, а государство стремится реализовать более точный учет и аудит запасов с целью исключения предоставления необоснованных в текущих условиях налоговых льгот и максимального изъятия текущей нефтяной ренты.

На основе этого проблему обоснования налоговых льгот и оценки их эффективности можно представить следующим образом. Налоговые льготы в современных экономических условиях в России для нефтедобычи представляют собой инструменты стимулирования освоения менее рентабельных месторождений и участков залежей. Льготы нивелируют недостатки существующей системы налогов (НДПИ, экспортной пошлины) – отсутствие гибкости в отношении месторождений с разной экономической эффективностью. Таким образом, государство посредством льгот постепенно уменьшает величину изъятия природной ренты, что делает экономически эффективным вовлечение в эксплуатацию новых запасов нефти. Недостатками такой системы являются выборочный характер льгот и отсутствие точности в их распределении. Это может вызвать определенные искажения в освоении ресурсной базы, но в целом позволяет решать задачу стимулирования вовлечения запасов в разработку при сохранении простоты администрирования и прозрачности расчета налогов.

Таким образом, при предоставлении налоговых льгот с точки зрения государства важно понимать, в какой диапазон затрат на добычу нефти попадают новые наиболее привлекательные месторождения, которые будут вовлечены в разработку в последующем периоде. И, исходя из этих затрат и нормативной прибыли компании-оператора, определить размер природной ренты, подлежащей изъятию в пользу государства. Это и будет определять пороговый размер налоговых отчислений. Если размер льгот будет превышать определенный пороговый уровень, то это будет стимулировать увеличение добычи (при прочих равных условиях) путем ввода в разработку большего количества новых запасов углеводородов. Таким образом, предоставляя льготу, государство отказывается от некоторой части налоговых поступлений в пользу нефтяной компании с целью поддержать уровень будущей нефтедобычи на постоянном уровне.

Другими словами, скорость снижения изъятия природной ренты через налоги должна быть сопоставима со скоростью роста средних затрат на добычу нефти по вновь вводимым объектам разработки.

При обосновании льгот часто применяется подход, основанный на расчете экономического эффекта в анализируемой и смежных отраслях. При этом используются коэффициенты-мультипликаторы, отражающие увеличение экономического эффекта в смежных отраслях. Можно добавить, что целесообразно также учитывать долю локализации затрат льготируемого вида деятельности. Больший приоритет должны получать проекты льгот по направлениям с большим коэффициентом-мультипликатором и большей степенью локализации затрат.

Заключение

Современное состояние ресурсной базы нефтедобычи характеризуется снижением экономической эффективности разработки вновь вводимых месторождений, залежей и участков залежей. При неизменной налоговой нагрузке и неизменной доле изъятия нефтяной ренты в пользу государства многие новые активы являются нерентабельными для освоения. Это обосновывает необходимость постепенного снижения доли рентных налогов в структуре выручки нефтяных компаний за счет корректировки налоговой системы. Это может быть сделано посредством введения новых льгот по НДПИ и экспортной пошлине, снижением ставки налога или применением налогов на финансовый результат вместо или вместе с налогами на валовый доход. При этом одними из критериев обоснования размера снижения налоговой нагрузки или введения новых льгот целесообразно принимать темп роста средних затрат на добычу для новых объектов разработки, потребность в стимулировании роста или стабильного объема нефтедобычи, значение коэффициента мультипликации и степени локализации будущих затрат.

Повышение степени детализации учета добычи и запасов нефти (поскважинный учет) может повысить точность обоснования необходимых для стабилизации/роста добычи налоговых льгот, однако сопряжено с инвестициями в инфраструктуру сбора, передачи, накопления, хранения и анализа информации. Целесообразность таких инвестиций может быть обоснована дополнительным экономическим эффектом для государства, который возникает за счет более точного перераспределения денежных потоков во времени (за счет применения дисконтирования). Однако данный эффект может быть как положительным, так и отрицательным.