Digital transformation of public administration

Цифровая трансформация является одной из пяти национальных целей развития Российской Федерации до 2030 года. В последние годы цифровая трансформация охватывает все сферы жизни общества, и государственное управление не является исключением. С развитием технологий происходит переосмысление традиционных подходов к административным процессам, что открывает новые горизонты для улучшения эффективности и прозрачности работы государственных органов. По оценкам компании HUAWEI, инвестиции в цифровую трансформацию экономики приносят более чем восьмикратный доход [1].

Перечисленные обстоятельства подтверждают актуальность исследования проблемы цифровой трансформации в органах государственного управления.

Цель настоящего исследования заключалась в обобщении проблем и рисков, препятствующих достижению поставленных целей в области цифровой трансформации органов государственного управления и определению путей их решения. Методы исследования – мета-анализ российских и зарубежных исследований в области цифровой трансформации государственного управления.

В последнее время возрастает число отечественных публикаций, посвященных проблеме цифровой трансформации государственного управления. Вместе с тем риски цифровой трансформации обобщены недостаточно системно.

По данным Министерства цифрового развития, «на начало 2024 года более 90% государственных услуг предоставляются в электронном формате через портал Госуслуги, а количество пользователей платформы Госуслуги превысило 90 миллионов, что свидетельствует о высоком уровне вовлечённости граждан в цифровое взаимодействие с государством» [2]. Это позволило значительно снизить нагрузку на физические офисы государственных учреждений и ускорить процесс получения различных документов и разрешений.

В 2024 г. Правительство Российской Федерации актуализировало стратегию цифровой трансформации государственного управления. «К 2030 г. органы власти всех уровней должны полностью перейти на электронный документооборот, а 124 млн граждан — зарегистрироваться на «Госуслугах» [3].

Основными стратегиями цифровизации государственного управления является использование технологий искуственного интеллекта (далее – ИИ), больших данных (Big Data) и облачных технологий. Достаточно полный обзор цифровых стратегий трансформации государственного управления на основе технологий искусственного интеллекта в разных странах (Канаде, Китая, Франции, России, ОАЭ, США и др.) представлен в работе С.Л.Катанандова и А.А.Ковалева [4]. В отношении России авторами выделены следующие проблемы, сдерживающие внедрение технологий ИИ: отсутствие правовой базы по ИИ, недостаточная государственная поддержка.

В качестве положительных эффектов от цифровой трансформации государственного управления различные авторы выделяют такие как повышение эффективности государственных процессов; повышение качества предоставляемых государственных услуг; автоматизация рутинных бюрократических процессов; улучшение взаимодействия между различными уровнями управления; цифровое качество жизни [4, 5, 6 ].

Основные мотивы цифровой трансформации в государственном управлении можно разделить на несколько категорий:

Увеличение эффективности. Цифровые технологии позволяют автоматизировать рутинные процессы, что способствует снижению временных и материальных затрат. Например, использование электронных систем документооборота существенно сокращает время обработки запросов и повышения скорости взаимодействия между различными государственными структурами.

Повышение прозрачности. Одним из главных требований к современным госструктурам является открытость в деятельности. С помощью цифровых платформ граждане могут получать доступ к информации о муниципальных услугах, бюджете и расходах, что повышает уровень доверия к власти.

Улучшение качества обслуживания. Цифровые сервисы и мобильные приложения делают взаимодействие граждан с государственными органами более удобным. Теперь большинство услуг можно получить в режиме онлайн, что снижает нагрузку на офисы и улучшает пользовательский опыт.

Инновации и адаптация к требованиям времени: В условиях стремительных изменений в обществе государственные структуры должны адаптироваться к новым реалиям. Интеграция новых технологий, таких как искусственный интеллект, большие данные и блокчейн, помогает находить эффективные решения для сложных задач, с которыми сталкивается государство.

Обобщению эффектов от цифровой трансформации государственного управления на региональном уровне посвящена работа Н.Л.Красюковой, в которой приводится развернутая классификация эффектов по разным основаниям и выделяются специфические эффекты на региональном уровне (управление городом, транспортной инфраструктурой и др.) [7].

Подробную классификацию типов проектов по применению искусственного интеллекта в государственном управлении привела Л.В. Адамская [8].

Многими авторами выделяются проблемы цифровой трансформации, в том числе в сфере государственного управления.

В качестве проблем цифровой трансформации авторами выделяются:

- «цифровое неравенство (или цифровая изоляция)», поскольку не все группы граждан готовы к цифровому взаимодействию с государством. Речь идет прежде всего о населении с низким уровнем цифровой грамотности и низким уровнем доходом [6].

- риски несанкционированного использования их персональных данных. Даже лидеры в области кибербезопасности постоянно объявляют об очередных утечках персональных данных. По оценкам Сбера в открытом доступе в результате утечек информации уже находятся персональные данные около 90% взрослых граждан России [9].

Н.Л.Красюкова также отмечает проблему цифрового неравенства, на региональном уровне которая проявляется в различном уровне развитости цифровой инфраструктуры в разных регионах, что отражается на доступности различных госуслуг в труднодоступных регионах (телемедицина, онлайн образование и др.). В 2023 году порталы с открытыми данными функционировали только в 13 субъектах РФ [7].

В таблице 1 приведены основные риски, возникающие при использовании технологий ИИ в структуре Организации объединенных наций (далее – ООН), выявленные в результате международного социологического исследования ООН., проведенного в октябре 2023 среди 57 подразделений ООН [10].

Таблица 1 – Основные риски при использовании ИИ в органах управления ООН

Основная часть

На рисунке 1 представлены обобщенные нами риски, связанные с использованием технологий на основе ИИ в системе органов государственного управления.

1.Техническая природа систем искусственного интеллекта создает проблемы при разработке нормативных документов. Искусственный интеллект создает проблемы для разработки нормативных актов, поскольку трудно предвидеть все изменения и комбинации результатов его использования, что приведет к необходимо постоянно обновлять нормативно-правовые акты. Более двух лет назад Правительством РФ стали вводиться « экспериментальные правовые режимы в сфере цифровых технологий, в рамках которых Правительство разрешает ограниченному числу компаний на определенной территории и на определенное время соблюдать действующее законодательство с рядом особенностей, которые позволяют развивать цифровые технологии. Данный механизм позволяет в условиях реальных правоотношениях тестировать современные технологии (искусственный интеллект, блокчейн, большие данные, нейротехнологии, квантовые технологии, виртуальная реальность), которые в силу инертности законодательства использовать сегодня нельзя» [11].

Например, можно на срок до 3 лет не применять законодательство в области сбора и обработки персональных данных, гарантии тайны связи и др.

2. Непрозрачность и недостаточная объяснимость и интерпретируемость систем искусственного интеллекта препятствуют эффективной подотчетности и принятию решений, а также затрудняют разработку подходов к управлению, поскольку не все функции системы до конца поняты. Для обеспечения участия человека и осуществления надзора, а также защиты прав человека должны быть созданы эффективные механизмы защиты, такие как подотчетность, прозрачность, равноправие и соответствие международному праву в области прав человека.

3. Децентрализованный характер приложений и моделей искусственного интеллекта и даже их квантованных версий затрудняет отслеживание и мониторинг использования моделей ИИ. Такая децентрализованная природа может создавать риски для моделей, к которым получают доступ злоумышленники, особенно если иметь в виду недобросовестные варианты использования искусственного интеллекта, например, дезинформационные боты-тролли. Кроме того, в последнее время активно развивается искусственный интеллект с открытым исходным кодом, который демократизирует инновации в области искусственного интеллекта, но также может быть использован определенными субъектами злонамеренно.

Рисунок 1 - Потенциальные риски при использовании технологий на основе ИИ

Источник: составлено авторами на основе [10]

4. Риски, связанные с такими взаимосвязанными областями, как данные, авторское право, патенты и кибербезопасность. Существуют риски, связанные с вопросами защиты данных и конфиденциальности, а также с тем, были ли данные, используемые для систем искусственного интеллекта, получены с согласия или с использованием методов извлечения информации. В области кибербезопасность возможно преднамеренное манипулирование технологиями ИИ для злонамеренного использования или даже для крупномасштабных сложных кибератак.

5. Одновременно с развитием технологий ИИ увеличивается и число противников данных технологий, выступающих за приостановление экспериментов с ИИ. Кроме того, неравномерность доступа к технологиям ИИ способствует дискриминации стран с точки зрения экономического роста. По данным PWC , «наиболее значительные экономические выгоды от ИИ к 2030 г. будут получены в Китае (рост ВВП на 26% в 2030 году) и Северной Америке (рост ВВП на 14,5%), что эквивалентно в общей сложности 10,7 трлн долларов и составит почти 70% глобального экономического эффекта» [10].

6. Отсутствия эффективной подотчетности за принятие решений, основанных на ИИ, и связанных с этим адекватных механизмов возмещения ущерба

7. Масштабное использование ИИ создает риски увольнения среди государственных служащих, требует от госслужащих постоянного развития и обновления навыков. Возможно одной из причин планируемого сокращения на 10% предельной численности государственных служащих в Российской Федерации в 2025 г. является именно цифровая трансформация органов государственного управления [11]. Аналогичные изменения происходят и в других странах мира. Например, еще в феврале 2024 г. правительство Великобритании объявило о сокращении численности государственных служащих в связи с внедрение искусственного интеллекта [12].

8. Негативное влияние технологий ИИ, особенно вычислительных комплексов, при производстве которых используются редкоземельные металлы, на окружающую среду. Кроме того, технологии обработки больших данных приводят к росту потребления энергии и воды.

Несмотря на имеющиеся проблемы и риски уже сейчас эффект от внедрения ИИ в отечественную экономику оценивается в 1 трлн руб., а к 2030 г. он достигнет 10 трлн. руб. [13]. По оценкам экспертного сообщества, «к 2030 году вклад искусственного интеллекта в мировую экономику составит 15,7 триллионов долларов» [14].

В таблице 2 обобщены возможные сферы использования ИИ в государственном управлении.

Таблица 2 – Возможности использования ИИ в государственном управлении

В настоящее время, как следует из результатов оценки уровня интеллектуальной зрелости отдельных отраслей и системы государственного управления Российской Федерации, уровень зрелости в системе государственного управления достаточно низкий. Среднее интегральное значение Индекса ИИ-зрелости федеральных органов исполнительной власти (далее ФОИС), участвующих в оценке 2023 года, составило 0,28 из 1,0. Наиболее высокий уровень ИИ-зрелости отмечен в Минтруде (0,88) и ФНС (0,8) [16].

Одной из серьезных проблем, препятствующих внедрению ИИ является кадровое обеспечение. Из данных опроса РАНХиГС следует, что 58 процентов ФОИС не обеспечены ИИ-специалистами [16, с. 31]. 40 процентов ФОИВ по данным на ноябрь 2023 г. были не обеспечены инфраструктурой для развития и использования ИИ-решений.

Таким образом, можно сделать вывод, что основными проблемами, препятствующими цифровой трансформации в системе государственного управления является прежде всего кадровое обеспечение, а также низкая обеспеченность вычислительной инфраструктурой.

По мнению экспертов, ежегодная дополнительная кадровая потребность в специалистах в области ИИ для государственное управление и обеспечение военной безопасности; социального обеспечения на 2025 г. составляет 7 тыс. чел., при этом наибольший дефицит специалистов отмечается по такому направлению как «интеллектуальный анализ данных и процессов, осмысление закономерностей» [17].

Причиной инфраструктурных проблем, является санкционное давление на Россию и недостаточный уровень зрелости отечественных технологий ИИ, развитие которых невозможно без графических ускорителей. По мнению экспертов, база технологий прогнозирования в России только начинает формироваться. После ухода с российского рынка одного из основных производителей — Nvidia — возник острый дефицит оборудования в данной сфере [18].

Отрадно, что освободившаяся ниша постепенно занимается отечественными производителями (напр., компании Аквариус, DатаРу). В 2023 г. российский рынок инфраструктуры и вычислительной техники вырос на 50% [19]. Вместе с тем эксперты отмечают высокий уровень инерционности отечественного рынка, сложившиеся стереотипы и привязанность многих отечественных организаций к западному оборудованию. Реализация нового нацпроекта «Экономика данных», рассчитанного до 2030 года, поможет сформировать необходимую инфраструктуру. Правда, при условии государственной поддержки.

Анализ структуры затрат на внедрение и использование технологий ИИ по источникам финансирования показывает, что порядка 20 процентов от общего объема затрат составляют заемные средства, что в условиях высоких кредитных ставок сокращает возможности организаций [20]. Даже в рамках программы льготного кредитования «Взлёт от стартапа до IPO», субсидируемой государством, с 15 октября 2024 г. ставка льготного кредита повысилась с 3 до 12 процентов годовых [21].

Заключение

Цифровая трансформация государственного управления является ключевым фактором, способствующим повышению качества государственного управления и повышению качества оказания государственных услуг населению. Успешность реализации планов по цифровой трансформации системы государственного управления нуждается в мерах государственной поддержки, которые позволят решить как проблему кадрового обеспечения участников проектов по цифровизации госуправления, так и обеспечат большую доступность акторов этих проектов к заемным средствам.