Investments in public utilities in Russia in the context of socio-economic security: an institutional and evolutionary aspect

Введение. Социально-экономическая безопасность в жилищно-коммунальной сфере является наиболее острой проблемой, затрагивающей все население, и включает в себя стоимость коммунальных услуг, связанную с уровнем доходов различных децильных групп потребителей [28; 38]. На обеспечение качественных услуг в коммунальной отрасли влияет безаварийность подачи горячего, холодного водоснабжения, водоотведения, газа, электричества, вывоз отходов жизнедеятельности. Вместе с тем, участившиеся случаи с перебоями, предоставления услуг, аварийностью коммунальных сетей, связанных с их обветшалостью, создают негативное отношение населения к органам власти, которые регулируют плату за коммунальные услуги при некачественном их выполнении. Постоянный рост регулируемых тарифов в коммунальной сфере, который превышает уровень свободных цен на продовольственные и непродовольственные товары создают повышенную социальную напряжённость в обществе, что показывают многочисленные опросы населения [29; 31]. Следует отметить, что эволюция платных услуг в жилищно-коммунальном хозяйстве в России, начавшаяся в 1928 году сохраняла прейскурантную фиксированную плату в размере 13 руб. 02 коп за квадратный метр жилой площади до момента либерализации цен на коммунальные услуги для населения [1] [18; 19], и принятием Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» [2] с учетом денежных реформ и изменениями стоимости. Понятие квартирная плата, принятое в конце 20 годов прошлого века, включала в себя покрытие затрат при использование жилого помещения и расходы по техническому обслуживанию: содержание мест общего пользования и придомовой территории, инженерных систем здания, содержание аппарата жилищно-эксплуатационных расходов организаций и другие расходы. Так, в стоимость заработной платы должны были входить: квартира; отопление; освещение; водопровод; затраты предприятий и учреждений, представляемые коммунальными отделами [20; 21].

В 1926 году в целях сокращения, с одной стороны усиливающегося жилищного кризиса, с другой стороны необходимости улучшения положения жилищного обеспечения рабочих было принято решение о создании постоянного фонда рабочего жилищного строительства. Принятию решения послужило несколько обстоятельств: прогрессирующий рост разрушения жилищ в виду низкой квартирной платы; отсутствие урегулированной закупки строительных материалов. Ресурсы фонда было предложено формировать из следующих средств: бюджетных ассигнований; отчислений из прибыли предприятий; процентных отчислений от страхования; амортизационных отчислений, полученных по аренде; от погашения жилищного кредита. Главным условием и гарантией эксплуатации и ремонта домов должно было быть согласование темпов повышения квартирной платы с темпами роста реальной зарплаты населения [24; 26, с. 428]. В соответствии с принятым решением по тарифным ставкам коммунальных услуг, доходы определяются с учетом покрытия всех расходов по содержанию, включая амортизацию, установленные проценты и прибыль для восстановления и развития коммунальных предприятий [22; 26, с. 430]. С 1 апреля 1928 года введены новые нормы тарифов за квартиру, но при средней занимаемой площади на семью, плата не должна превышать 10% семейных расходов. Для вновь строящихся объектов жилья, учитывающих подведение инженерных коммуникаций, предусматривалась надбавка в размере 25%, которая по сути была инвестиционной составляющей [23; 26, с. 447].

Постоянное удорожание коммунальных услуг в современных условиях напрямую связано с удручающим состоянием основных фондов коммунальной отрасли. Износ основных фондов требует их постоянного ремонта, технологической модернизации, а с учетом ветхости коммуникационной системы – полной замены [33]. Выделяемые средства в рамках государственных программ за счет средств бюджета явно недостаточны, из чего следует, что необходимы частные инвестиции в коммунальную инфраструктуру.

Цель исследования – изучить и обосновать применение теоретических подходов к формированию тарифов на коммунальные услуги в аспекте институциональных преобразований в контексте инвестиционно-инновационной составляющей социально-экономической безопасности.

Задачи исследования:

– рассмотреть формирование тарифов на коммунальные услуги в процессе институциональных преобразований социально-экономической безопасности в России с учетом инвестиций.

– провести анализ динамики индексов тарифов на услуги ЖКХ по видам деятельности: электроснабжение, горячее, холодное водоснабжение; водоотведение.

Объект исследования: тарифы на коммунальные.

Предмет исследования: процесс формирования тарифов на коммунальные услуги, возникающий в контексте институциональных преобразований социально-экономической безопасности.

Практическая значимость работы заключается в применении результатов исследования органами законодательной и исполнительной власти в сфере инвестиций, направленных в коммунальную отрасль в целях формирования адекватной тарифно-ценовой политики при обеспечении социально-экономической безопасности.

Институциональные изменения нормативных документов в жилищно-коммунальном хозяйстве в контексте социально-экономической безопасности. Формирование государственной жилищной политики на долгосрочный период осуществляется в соответствии с Указами Президента РФ, и направлены на развитие страны и повышение качества жизни ее граждан [4; 5].

В настоящее время утверждена Стратегия развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период 2035 года [16]. Стратегия синхронизирована и разработана с учетом стратегий: научно-технологического развития [1] ^[3]; экологической безопасности; экономической безопасности; национальной безопасности и другими стратегиями [2; 3; 6].

В Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года сфере ЖКХ посвящено два самостоятельных раздела по следующим темам:

– Раздел VI. Развитие жилищно-коммунального хозяйства, в том числе: управление жилищным фондом, капитальный ремонт жилищного фонда, коммунальная инфраструктура, теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение; газоснабжение, обращение с отходами производства и потребления, профессиональная трансформация в сфере жилищно-коммунального хозяйства, формирование комфортной городской среды;

– Раздел X. Цифровая трансформация отрасли строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Основной задачей Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-­коммунального хозяйства до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года в рамках развития жилищно-коммунального хозяйства является повышение экономической эффективности, надежности и качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. В связи с чем, необходимо провести комплекс взаимосвязанных мероприятий по следующим основным направлениям:

– эффективное управление жилищным фондом и своевременное поддержание его в надлежащем состоянии, повышение его энергетической эффективности;

– развитие коммунального хозяйства, механизмов государственной поддержки проектов модернизации систем и объектов коммунальной инфраструктуры;

– профессиональная трансформация в сфере ЖКХ.

В результате реализации Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-­коммунального хозяйства к 2030 году будет:

– увеличена доля населения, удовлетворенного предоставляемыми жилищными условиями и услугами (превысит 75 %);

– обеспечено ежегодное проведение капитального ремонта многоквартирных домов (площадью не менее 170 млн м²);

– обеспечено эффективное управление жилищным фондом и своевременное поддержание его в надлежащем состоянии, повышена его энергетическая эффективность;

– снижен уровень потерь в коммунальных сетях;

– увеличены темпы замены сетевой инфраструктуры в теплоснабжении, водоснабжении и водоотведении;

– увеличена доля населения Российской Федерации, обеспеченного качественной питьевой водой.

Мероприятия Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года будут реализовываться в два этапа. Первый этап реализуется в период с 2022 по 2024 год, второй этап с 2025 по 2030 год. В качестве базового периода был определен 2021 год.

Стоит отметить, что ранее основным документом, определяющим государственную политику в сфере жилищно-коммунального хозяйства, являлась Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации до 2020 г. [14], которая и нашла свое углубленное продолжение в Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года. Федеральным органом исполнительной власти ответственным за реализацию государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства является Минстрой России.

Важное значение для достижения целей государственной политики в сфере ЖКХ как повышение качества и надежности предоставляемых жилищно-коммунальных услуг [30], улучшение жилищных условий занимает «Долгосрочная программа деятельности и развития государственной корпорации – фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на период 2019-2025 годов», утвержденная наблюдательным советом Госкорпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ» 29 апреля 2020 г., протокол № 79 ^[4] (далее – Программа).

Программа, разработанная в соответствии с приоритетами государственной политики в сфере ЖКХ [7], а также с целями и задачами, определенными Указом Президента Российской Федерации [5] направлена на достижение следующих целей деятельности Фонда:

– обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда;

– создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан [36];

– стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом и внедрения ресурсосберегающих технологий [7].

В 2021-2023 годах жилищно-коммунальная отрасль претерпела ряд нормативных изменений, которые отражены в постановлениях Правительства РФ [8-10; 13]. В частности, указанными изменениями установлено, что размер платы за коммунальные ресурсы, потребляемые при использовании и содержании общего имущества, определяется как произведение тарифа (цены) для потребителей, установленного ресурсоснабжающей организацией, и объема коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества, приходящегося на каждое жилое и нежилое помещение. При этом, размер расходов на коммунальные ресурсы, потребляемые при использовании и содержании общего имущества, включается в плату за содержание жилого помещения для каждого жилого и нежилого помещения в многоквартирном доме. Также предусмотрено, что размер платы за коммунальные ресурсы, потребляемые при использовании и содержании общего имущества, отражается в платежном документе отдельной строкой по каждому виду коммунальных ресурсов, если иное не установлено законодательством РФ.

Продлена возможность внесения в договор об оказании услуг и (или) выполнении работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме изменений в части увеличения цены договора [12]. Ранее такая возможность предусматривалась до 1 января 2022 г. C 1 марта 2022 г. вступили в силу новые правила пользования жилыми помещениями [17]. Приказом Минстроя России утверждены правила пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими на праве собственности гражданам жилых помещений в многоквартирном доме.

Определены средние индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги [15]. Установление индексов – это часть механизма государственного контроля за ростом коммунальных платежей в РФ [25].

Нормативными документами предписано ограничивать резкое повышение платежей за коммунальные услуги [11]. При этом, в случае переселения граждан из аварийного жилищного фонда в рамках реализации региональной адресной программы для расчета и применения предельных индексов, набор, объем коммунальных услуг и тарифы (цены) на коммунальные ресурсы в базовом периоде (декабрь предыдущего года) принимаются равными набору, объему коммунальных услуг и тарифам (ценам), действовавшим в базовом периоде (декабре предыдущего календарного года) в границах поселения, муниципального округа, городского округа для потребителей в многоквартирных домах и/или жилых домах аналогичной степени благоустройства, определенной решением уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ.

Поправки также направлены на внедрение системы стимулирования инвестиций через гарантии их возврата путем введения процедуры и определения регламента «долгосрочного» на срок реализации концессионного соглашения и/или инвестиционной программы согласования ФАС России, превышения регионами индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги.

Точечные превышения могут быть допущены главами регионов в отдельных муниципалитетах для привлечения и поддержки инвестиций в сферу ЖКХ при наличии четкого обоснования необходимости реализации инвестиционных мероприятий. При этом закрепляется обязательство региона по регулярному предоставлению отчета о реализации инвестиционных мероприятий [34]. В случае их неисполнения «долгосрочное» согласование подлежит отмене.

Правительством РФ в октябре 2021 года были утверждены индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам РФ на 2022 год, в связи с чем, тарифы ЖКУ должны были проиндексировать с 1 декабря 2022 года, а не с 1 июля 2023 года. В результате поправок плата за коммунальные услуги была увеличена второй раз в течение года. В первый раз, в июле 2023 г., тарифы на коммунальные услуги выросли на 2,9–6,5% в зависимости от региона, во второй раз, в декабре 2023 г., – в среднем на 9,0%. При этом повышение коснулось платы за холодную и горячую воду, электроэнергию, отопление, газ и вывоз мусора. Таким образом, увеличение тарифов помимо снижения уровня доходов населения отразилось и на их бюджете – за счет компенсации, а также за счет увеличения выплат льготным категориям граждан [32]. Все это крайне негативно сказалось на и без того неблагоприятном инвестиционном климате в этой сфере. Эволюционный рост тарифов 2021-2022 годов представлен в таблице 1.

Таблица 1. Динамика индексов тарифов на услуги ЖКХ, по видам деятельности, в %

Из таблицы 1 видно, что наибольший рост составили тарифы по электроснабжению и оплате жилья в домах государственного и муниципального жилищных фондов. Увеличение роста тарифов I квартала 2022 года к I кварталу 2021 года по этим показателям составило – 4,41% и 4,39% соответственно.

В 2022 году, когда страна столкнулась с новыми вызовами, требующими мобилизации ресурсов и выработки новых подходов к решению актуальных задач в экономике и социальной сфере в условиях внешнего давления и ограничений, потребовалось внести изменения в систему мер безопасности, которые нашли отражение в принятой Стратегии в жилищно-коммунальной сфере. По разделам Стратегии предусмотрено включение безопасности, в том числе по жилищно-коммунальному хозяйству, где прописаны вызовы [16]:

– около 2/3 граждан хотят улучшить жилищные условия, однако финансовые возможности и инструменты для приобретения жилья ограничены [16, с. 16];

– несоответствие жилищных условий и городской инфраструктуры растущим запросам граждан относительно уровня комфорта, экологичности и безопасности жилья [16, с. 16];

– темп прироста аварийного жилищного фонда превышает темп расселения, предусмотренный действующей программой [16, с. 25];

– высокая доля расходов бюджетных средств, направляемых на расселение аварийного жилищного фонда [16, с. 25];

– разбалансированность федеральной адресной инвестиционной программы, принятие решений о строительстве новых объектов до окончания строительства ранее начатых и приоритетных объектов капитального строительства [16, с. 36];

– недостаточное взаимодействие между организациями реального сектора экономики и научными и образовательными организациями [16, с. 36];

– недостаточная эффективность управляющих организаций, обусловленная недостатками применяемых методов ценового регулирования, отсутствием у управляющих организаций мотивации к снижению затрат, повышению энергоэффективности и внедрению новых технологий [16, с. 52; 37];

– рост изношенности и аварийности объектов теплосетевого комплекса. При существующем удельном весе сетей теплоснабжения, нуждающихся в замене, составляющем около 30%, фактически ежегодно обновляется только 1,5-2,2 %;

– высокий уровень потерь тепловой энергии при выработке и передаче конечному потребителю;

– эксплуатация неэффективных отопительных котельных, использующих твердые и жидкие виды топлива. В значительной степени убыточность таких отопительных котельных связана с ростом стоимости используемого топлива. В структуре себестоимости предприятий тепловой генерации расходы на закупку топлива варьируются в диапазоне 50-65% в зависимости от источника теплоснабжения;

– дефицит источников финансирования (тарифных, нетарифных, внебюджетных) для обеспечения необходимых темпов модернизации систем централизованного теплоснабжения [16, с. 56];

– высокий уровень накопленного износа основных фондов и сетевого хозяйства в сфере водоснабжения, не позволяющий предоставить потребителям питьевую воду, удовлетворяющую нормативным требованиям;

– высокий уровень потерь на сетях водоснабжения, в том числе в связи с наличием незаконных подключений;

– низкая инвестиционная привлекательность отрасли, обусловленная дефицитом тарифных источников финансирования капитальных вложений [16, с. 58];

– высокий уровень накопленного износа основных фондов и сетевого хозяйства организаций в сфере водоотведения, что приводит к загрязнению почв, поверхностных и подземных источников водоснабжения;

– недостаточно развиты системы централизованного водоотведения и очистки коммунальных бытовых стоков – около 20% населения проживают в условиях отсутствия централизованных или локальных очистных сооружений, значительное количество социально значимых объектов в малых и средних населенных пунктах не обеспечено системами централизованного водоотведения и очистки бытовых стоков [16, с. 60];

– недостаточный уровень развития газотранспортной инфраструктуры и газификации населения, в особенности в сельской местности [16, с. 62];

– недостаточная обеспеченность инфраструктурой для обращения с отходами производства и потребления, в том числе для организации раздельного сбора и накопления твердых коммунальных отходов [16, с. 63];

– уровень потребления топлива населением для бытовых нужд (в первую очередь на отопление) и, соответственно, уровень выбросов парниковых газов в бытовом секторе сопоставимы с объемом топливных затрат и выбросов парниковых газов от выработки тепла всего коммунального сектора. В настоящее время около 20% индивидуальных жилых домов в РФ отапливаются дизельным и иными видами жидкого топлива [16, с. 77];

– несоответствие уровня отраслевых цифровых систем поддержки управленческих решений современным запросам по эффективному планированию, проектированию, эксплуатации и текущему управлению объектов капитального строительства, городского и жилищно-коммунального хозяйства для достижения национальных целей и стратегических задач;

– низкий уровень цифровизации участников градостроительной деятельности – 95% взаимодействий между участниками на всех этапах жизненного цикла объектов капитального строительства происходит на бумаге, либо в электронном не редактируемом формате;

– низкий уровень цифровизации поставщиков коммунальных услуг и организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги;

– зависимость информационно-коммуникационной инфраструктуры отраслей строительства и жилищно-коммунального хозяйства от иностранного программного обеспечения [16, с. 82].

Заключение

Реализация мер, направленных на формирование конкурентной среды в жилищно-коммунальной отрасли является безусловной необходимостью защиты прав потребителей при предоставлении коммунальных услуг, но также и на контроль при установлении экономически необоснованных тарифов с одной стороны и повышения качества и уровня обслуживания, с другой стороны. Очевидно, что инвестиционная составляющая может в полной мере быть обеспечена только при условии безубыточной работы жилищно-коммунальной сферы. Для создание нормальной конкурентной среды необходимо масштабное использование цифровых технологий для прозрачного отражения закупок и затрат при регулировании тарифов. Существующее монопольное положение отрасли, когда в тариф включаются не вполне экономически обоснованные затраты, заинтересованность организаций коммунальной сферы в их снижении игнорируется. А в условиях отсутствия эффективных механизмов конкурентоспособности, в том числе ограничение тарифов регулируемыми методами, не дает ощутимых результатов [27]. При предоставлении услуг в жилищно-коммунальном комплексе как в сфере эксплуатации, так и в сфере управления жилищным фондом необходимо создание многочисленных продавцов, которые действовали бы фактически независимо друг от друга.

Следует отметить, что присутствие не одной, а ряда жилищно-эксплуатационных компаний не означает подлинную конкурентность и отсутствие монополии, так как каждая из этих организаций плотно закреплена за конкретным территориальным участком на котором она является единственным продавцом определенных услуг. Создание конкурентной среды в жилищно-коммунальной отрасли зависит от эффективного разделения функций между собственниками жилищного фонда, организациями, управляющими компаниями и жилищно-эксплуатационными организациями под контролем муниципальной политики. Только при создании всех конкурентных инструментов возможно ограничение роста тарифов при предоставлении коммунальных услуг.

[1] Документ утратил силу с момента введения Постановления Правительства РФ от 25.10.2001 N 746.

[2] Документ утратил силу с 1 марта 2005 года в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ, которым введен в действие Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24.12.1992 N 4218-1.

[3] Документ утратил силу с момента введения Указа Президента РФ от 28.02.2024 N 145 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации».

[4] Со дня завершения реорганизации (13.12.2022) наименования «государственная корпорация – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и «публично-правовая компания «Фонд развития территорий» считаются равнозначными (ч. 34 ст. 23 ФЗ от 30.12.2021 N 436-ФЗ).