Процессный подход в сфере государственного управления: опыт применения в многофункциональных центрах Санкт-Петербурга

Смирнова Ю.Л., Токарева Л.С., Александров М.М., Минаев Н.Н., Розова А.Ю., Горошина А.С., Донская О.Н., Манина А.А., Волчкова И.В.

Статья в журнале

Вопросы инновационной экономики (РИНЦ, ВАК)
опубликовать статью | оформить подписку

Том 14, Номер 3 (Июль-сентябрь 2024)

Цитировать:
Смирнова Ю.Л., Токарева Л.С., Александров М.М., Минаев Н.Н., Розова А.Ю., Горошина А.С., Донская О.Н., Манина А.А., Волчкова И.В. Процессный подход в сфере государственного управления: опыт применения в многофункциональных центрах Санкт-Петербурга // Вопросы инновационной экономики. – 2024. – Том 14. – № 3. – doi: 10.18334/vinec.14.3.120877.

В издательстве открыта вакансия ответственного редактора научного журнала с возможностью удаленной работы
Подробнее...



Введение

В современных условиях государственный сектор сталкивается с необходимостью непрерывного совершенствования методологии функционирования систем государственного и муниципального управления с целью более эффективного реагирования на вызовы современного общества. При этом процессный подход привлекает все большее внимание как методологическая и организационная основа функционирования государственных институтов, нацеленная на достижение эффективности и результативности основных процессов органов власти, а также повышение адаптивности к изменениям внутри и вне государственных структур.

Опираясь на принципы системного анализа, процессный подход предполагает моделирование деятельности органов власти как совокупности взаимосвязанных процессов в рамках целостной системы, где каждый элемент взаимодействует с другими для достижения общих стратегических целей. Одной из ключевых составляющей процессного подхода является последовательность взаимосвязанных операций каждого процесса, ориентированная на достижение целевого результата. В основу процессного подхода положен непрерывный цикл совершенствования функционирования государственных институтов, включающий в себя планирование, реализацию, мониторинг и оценку эффективности основных процессов, перестройка по результату мониторинга и оценки эффективности.

Основная задача процессного подхода заключается в оптимизации и стандартизации процессов в государственных структурах, с тем чтобы устранить избыточные процессы, ускорить оперативность принятия решений, достичь эффективности распределения ресурсов, а также повысить прозрачность, координацию и ответственность в системе государственного управления. Кроме того, внедрение процессного подхода способствует обеспечению внутренней согласованности процессов и сосредоточению усилий на достижении общих целей, позволяет сосредоточиться на потребностях внешних клиентов, за счет удовлетворения потребностей внутреннего клиента и оптимизации процессов (основных, обеспечивающих и управленческих).

Стоит отметить, что внедрение процессного подхода в сфере государственного управления предполагает переход от управления отдельными функциональными областями к управлению взаимосвязанными процессами учреждения, которые функционируют как единая согласованная система и ориентированы на достижение конечных результатов.

В настоящее время внимание научного сообщества уделяется исследованию различных аспектов внедрения и реализации процессного подхода в сфере государственного управления, который возник вследствие необходимости улучшения эффективности управления через более гибкие и адаптивные методы. В имеющихся на сегодняшний день научных работах, среди которых труды А.А. Карлиной [1], В.В. Серватинского [2], Г.М. Озерова [3], Е.А. Федуловой [4–5], Л.И. Ворониной [6], О.В. Калининой [7], Е.В. Козловой [8], С.Н. Костиной [9], Л.Н. Свириной [10], Д.Ю. Иванова [11], Н.П. Паздниковой [12], В.О. Пинчука [13], П.Н. Захарова [14], М.О. Искоскова [15], О.П. Добровольской [16], В.И. Бывшева [17], Н.О. Герасимовой [18], Е.Л. Россейкиной [19], А.В. Налимовой [20] внимание исследователей сосредоточено на осмыслении сути, ключевых принципов, а также инструментов и методов применения процессного подхода в сфере государственного управления. Так, большинство научных исследований стремятся расширить понимание принципов процессного подхода, например, таких как сосредоточение на клиенте, ориентация на результат, управление изменениями и непрерывное совершенствование процессов. Помимо выявления принципов, важным направлением исследований является совершенствование инструментов и методов реализации процессного подхода в государственном управлении, включая моделирование, оптимизацию и автоматизацию процессов, управление качеством. Кроме того, ученые стремятся создать практические инструменты для успешной интеграции данного подхода в практику государственного управления.

Тем не менее несмотря на то, что в последнее десятилетие наблюдается увеличение числа исследований, посвященных опыту внедрения процессного подхода в сфере государственного управления, многие из них ограничиваются описанием общих концептуальных рамок.

Целью исследования является изучение сущности процессного подхода в сфере государственного управления, систематизация основных эффектов в результате его внедрения, разработка критериев и показателей мониторинга для основных процессов в рамках деятельности многофункциональных центров Санкт-Петербурга.

Научная новизна заключается в разработке контекстной диаграммы Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – СПб ГКУ «МФЦ», Учреждение), отражающей его деятельность в совокупности с внешней средой, а также определении процессов СПб ГКУ «МФЦ», охватывающих различные аспекты оказания государственных и муниципальных услуг, дополнительных (сопутствующих) услуг, иных услуг, а также сервисов.

Для достижения поставленной цели применялись системный анализ, а также аналитический исследовательский подход, основанный на методах анализа данных и оценке практической реализации процессного подхода в сфере государственного управления.

В данной статье мы представляем результаты исследования, проведенного в рамках комплексного подхода, включающего в себя экспертизу в области экономики, государственного управления и регионального развития. Статья представляет собой завершение цикла исследовательских работ, посвященных стратегическим приоритетам и направлениям развития системы предоставления государственных, муниципальных и иных услуг и сервисов в многофункциональных центрах Санкт-Петербурга. Привлечение широкого круга экспертов дало возможность объединить разнообразные точки зрения для разработки критериев и показателей мониторинга основных процессов, осуществляемых в рамках деятельности многофункциональных центров Санкт-Петербурга. Каждый автор внес свой вклад в обеспечение полноценного исследования и разработку практически применимых решений в данной области, используя знания и опыт. При подготовке данной статьи вклад и роли авторов распределились следующим образом:

Смирнова Ю.Л., Токарева Л.С. – эксперты в области государственного управления – определение стратегических приоритетов и направлений развития системы предоставления государственных услуг в Санкт-Петербурге, разработка контекстной диаграммы деятельности многофункциональных центров Санкт-Петербурга, систематизация основных эффектов от внедрения процессного подхода в сфере государственного управления; обобщение и анализ результатов исследования;

Александров М.М. – эксперт в области региональной экономики и государственного управления – разработка основных процессов многофункциональных центров Санкт-Петербурга, охватывающих различные аспекты оказания государственных, муниципальных и дополнительных услуг, а также сервисов, разработка методологических инструментов исследования и контекстной диаграммы деятельности многофункциональных центров Санкт-Петербурга, анализ результатов исследования;

Минаев Н.Н. – эксперт в области региональной экономики и государственного управления – разработка и обеспечение правильного применения методологических инструментов исследования, обобщение и анализ результатов исследования;

Розова А.Ю., Горошина А.С. – эксперты в области государственного управления – определение целей, критериев и показателей мониторинга для основных процессов в деятельности многофункциональных центров Санкт-Петербурга;

Донская О.Н., Манина А.А. – эксперты в области государственного управления – анализ экономических аспектов функционирования многофункциональных центров Санкт-Петербурга, курирование и проверка данных;

Волчкова И.В. – эксперт в области региональной экономики, аналитик – обзор литературы, разработка теоретической части исследования, координация работы соавторов.

Учитывая масштаб и сложность исследования, а также вклад каждого из соавторов, мы считаем, что привлечение всех указанных авторов оправдано и способствует достижению научной цели исследования.

Процессный подход в деятельности СПб ГКУ «МФЦ»

Итак, внедрение процессного подхода в государственном секторе может существенно улучшить его функционирование, способствуя повышению эффективности, результативности и оперативности. Нами систематизированы основные эффекты от внедрения процессного подхода в сфере государственного управления (рис. 1). Имеющиеся исследования подтверждают значительные положительные результаты применения процессного подхода в государственном секторе, среди которых повышение эффективности и качества государственных услуг, оптимизация бизнес-процессов, повышение мотивации и уровня удовлетворенности сотрудников. Исследователи подчеркивают, что процессный подход способен сделать государственные структуры более гибкими, адаптивными и ориентированными на потребности внутренних и внешних клиентов, что в свою очередь способствует повышению общей эффективности и прозрачности государственного управления.

Рисунок 1. Основные эффекты от внедрения процессного подхода в сфере государственного управления

Источник: составлено авторами.

Отметим, что внедрение процессного подхода в деятельность многофункциональных центров (далее – МФЦ) в настоящее время представляет собой актуальное направление управленческой практики, направленное на стандартизацию выстраиваемых процессов по совершенствованию деятельности сети МФЦ.

В целях повышения эффективности деятельности МФЦ и улучшения обслуживания граждан в мае 2023 года Минэкономразвития России представило Методические рекомендации [1] по внедрению процессного управления в деятельность МФЦ, содержащие типовые процессы работы МФЦ и разработанные на основе передовых региональных практик по бережливому производству и стандартов управления качеством ГОСТ Р ИСО 9001-2015. По мнению разработчиков, применение базовой процессной модели позволит заявителям получать государственные услуги более легко, понятно и комфортно, сокращая излишние действия и время ожидания в очереди.

В пилотном проекте по внедрению в офисах «Мои документы» базовой процессной модели принимали участие Санкт-Петербург, Иркутская, Кемеровская, Кировская, Ленинградская, Ростовская, Свердловская, Томская, Тульская, Тамбовская области, а также Республика Саха (Якутия) и Луганская народная Республика [2]. Итогом внедрения базовой процессной модели в указанных субъектах РФ стала оптимизация процессов приема, выдачи и обработки документов, а также улучшение организационно-управленческих процедур и повышение квалификации сотрудников.

В рамках настоящего исследования остановимся более подробно на рассмотрении опыта внедрения процессного подхода в деятельность СПб ГКУ «МФЦ». Разработанная с целью внедрения принципов и стандартов клиентоцентричности в рамках Федерального проекта «Государство для людей» контекстная диаграмма деятельности СПб ГКУ «МФЦ» отображает структуру и функции учреждения, а также потоки информации и материальных объектов, связывающих эти функции учреждения.

Контекстная диаграмма СПб ГКУ «МФЦ» представлена на рис. 2.

Рисунок 2. Контекстная диаграмма деятельности СПб ГКУ «МФЦ»

Источник: Составлено рабочей группой СПб ГКУ «МФЦ» по внедрению СПУ в Комитете по информатизации и связи и подведомственных ему организациях в соответствии с Приказом КИС от 04.05.2023 № 22-п.

В качестве входящего потока выступают: запрос/обращение и запрос/результат услуги от заявителя, органов власти РФ и Санкт-Петербурга, а также поставщики услуг и сервисов. Управляющим воздействием для СПб ГКУ «МФЦ» являются Комитет по информатизации и связи, как учредитель, осуществляющий координацию и регулирование деятельности Учреждения; органы власти РФ и Санкт-Петербурга; отдельным ресурсом является Минэкономразвития РФ, как орган, осуществляющий нормативные, методологические и контрольные функции за деятельностью СПб ГКУ «МФЦ». Исходящим потоком являются: ответ на запрос/обращение в адрес заявителя; информация и документы в адрес органов власти РФ и Санкт-Петербурга и поставщиков услуг, сервисов; обратная связь по деятельности и вопросы на согласование в Комитет по информатизации и связи; доход СПб ГКУ «МФЦ». в бюджет Санкт-Петербурга. В качестве ресурсов для СПб ГКУ «МФЦ» выступают: финансирование, поступающее из бюджета Санкт-Петербурга; информационные системы/программное обеспечение, поступающие от юридических лиц и органов власти; имущество от Комитета имущественных отношений Санкт‑Петербурга.

На основании контекстной диаграммы деятельности СПб ГКУ «МФЦ» выделены три процесса (рис. 3), осуществляемых в Учреждении и имеющих ценность для клиента [21].

Рисунок 2. Процессы СПб ГКУ «МФЦ»

Источник: Составлено авторами.

Используя методы процессного подхода, деятельность СПб ГКУ «МФЦ» представлена в виде архитектуры взаимосвязанных процессов различного уровня в виде моделей процессов. Модель представляет собой отображение процессов с применением декомпозиции – то есть деление более крупных процессов на более мелкие с описанием конкретных взаимосвязей между ними. Для каждого процесса определен его владелец и исполнитель, а также определены границы процессов с их входами и выходами. Моделью предусмотрено три основных процесса, в которые заложена основная миссия [3] СПб ГКУ «МФЦ»:

– взаимодействие с заявителями. Представляет собой деятельность по работе с заявителями на всех этапах предоставления государственных и муниципальных услуг, дополнительных (сопутствующих) услуг, иных услуг, а также сервисов;

– взаимодействие с органами государственной власти и организациями. Подразумевает деятельность по реализации предоставления государственных, негосударственных и муниципальных услуг (сервисов) в СПб ГКУ «МФЦ»;

– оптимизация процессов предоставления услуг.

В целях достижения необходимого результата деятельности и решения задач трансформации сети МФЦ к каждому процессу разработаны входы, выходы, владельцы и исполнители. Далее рассмотрим более подробно характеристику процессов СПб ГКУ «МФЦ» (табл. 1).

Таблица 1

Основная характеристика процессов СПб ГКУ «МФЦ»

Процесс
Характеристика процесса
Процесс 1. Предоставление государственных и муниципальных услуг: обращения заявителей
Цели:
– обеспечить высокую пропускную способность окон обслуживания МФЦ;
– сократить количество ошибок и жалоб при предоставлении услуг;
– обеспечить высокий уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг.
Критерии*:
– предоставление в МФЦ оптимального перечня государственных услуг;
– количество и доступность способов предоставления информации;
– простота и удобство сервисов получения информации;
– доступность МФЦ для заявителей;
– время ожидания заявителей в очереди;
– обеспеченность МФЦ секторами пользовательского сопровождения;
– высокая оценка качества деятельности МФЦ заявителями.
Показатели мониторинга*:
– доля административных районов, в которых на каждые 5 тыс. жителей действует одно окно МФЦ;
– доля услуг, предоставляемых в МФЦ из оптимального перечня рекомендуемых услуг;
– количество и функциональность дистанционных способов информирования;
– доля положительно оцененных условий доступности получения информации;
– среднее время ожидания заявителей в очереди за период;
– доля обращений заявителей в секторах пользовательского сопровождения в МФЦ;
– доля оценок 4 и 5 от общего количества оценок заявителей «Ваш контроль»
Процесс 2. Предоставление в МФЦ дополнительных (сопутствующих) услуг и сервисов
Цели:
– предоставление максимального количества услуг, сервисов при однократном обращении в МФЦ, исключение необходимости обращения в иные организации;
– увеличить количество однократных обращений заявителей в МФЦ с минимальными потерями времени и усилий;
– повышение качества предоставления услуг и сервисов;
– внедрение инноваций.
Критерии:
– организация в МФЦ дополнительных (сопутствующих) услуг и сервисов;
– уровень удовлетворенности качеством предоставления услуг в МФЦ.
Показатели мониторинга:
– оценка удовлетворенности граждан получением услуг и сервисов;
– прирост количества предоставляемых в офисах МФЦ дополнительных (сопутствующих) услуг и сервисов
Процесс 3. Реинжиниринг и оптимизация процессов – внедрение стандартов клиентоцентричности
Цели:
– методическая поддержка исполнительных органов государственной власти (далее – ИОГВ) Санкт-Петербурга и подведомственных организаций при проведении мероприятий по оптимизации государственных услуг в целях разработки описаний целевых состояний услуг в соответствии с Концепцией 24 на 7;
– методическое руководство реализации принципов и стандартов клиентоцентричности на территории Санкт-Петербурга при проведении мероприятий по реинжинирингу процессов предоставления государственных услуг.
Критерии:
– сокращение сроков предоставления государственных услуг, сокращение количества документов, предоставляемых заявителями, роботизация процессов предоставления государственных услуг, автоматическое осуществление межведомственного взаимодействия, реализация реестровой модели предоставления результатов государственных услуг;
– оказание поддержки ИОГВ в достижении уровня внедрения (зрелости) клиентоцентричности.
Показатели мониторинга**:
– доля ИОГВ, внедривших принципы и стандарты клиентоцентричности федерального проекта «Государство для людей»;
– уровень удовлетворенности граждан государственными услугами;
– уровень удовлетворенности граждан оказанием новых государственных услуг, функций, сервисов в рамках жизненных ситуаций, прошедших сертификацию в лабораториях пользовательского тестирования
Примечание:

*Согласно «Методике мониторинга осуществления МФЦ отдельных функций в соответствии с ФЗ от 27.07.2010 № 210-ФЗ», утвержденной Минэкономразвития РФ 22.12.2022.

**Оценка осуществляется на уровне субъектов РФ в соответствии с приказом Минэкономразвития РФ от 25.07.2022 № 398 «Об утверждении методик расчета показателей федерального проекта «Государство для людей» направления «Развитие государственного управления» государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика».

Отметим, что предоставление государственных и муниципальных услуг выступает в качестве основного процесса, который установлен и регулируется Федеральным законом № 210-ФЗ [4], Правилами [5], иными нормативно-правовыми актами. В настоящее время МФЦ высоко востребованы у населения и являются основным способом получения услуг в Санкт-Петербурге. Так, общее количество обращений в МФЦ Санкт-Петербурга за 2023 год составило 12 млн. 977 тыс. обращений, в том числе 6,5 млн. обращений – непосредственно в окна приема и выдачи документов; 4,1 млн. обращений – для получения консультаций и информирования; более 330 тыс. обращений – в секторы пользовательского сопровождения и более 2 млн. обращений – звонки в Центр телефонного обслуживания.

Общее количество обращений в МФЦ выросло на 16% по сравнению с 2022 годом, достигнув второго максимального значения за все время работы МФЦ (максимальное значение в 2019 году – 13 млн. 127 тыс. обращений).

В 2023 году наибольшее количество обращений поступило по услугам, отнесенным к компетенции Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу (22%), на втором месте услуги Министерства внутренних дел (20%), на третьем – услуги отделов социальной защиты населения администраций районов Санкт-Петербурга (14%). Наибольшее количество обращений поступило по услуге «Государственная регистрация недвижимости» (17%), также в числе наиболее востребованных – «Предоставление сведений из ЕГРН» (5%) – обе услуги отнесены к компетенции Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу. В число популярных услуг вошли также несколько услуг Министерства внутренних дел – миграционный учет (5%), выдача паспорта Российской Федерации (4%), регистрационный учет (4%), выдача справок о наличии (отсутствии) судимости (2%). Из числа региональных услуг наибольшее количество обращений поступило по услуге «Единовременная денежная выплата пенсионерам» (2%) и «Предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг» (2%). В 2023 году во исполнение требований федерального законодательства и законодательства Санкт-Петербурга в МФЦ организовано предоставление пятнадцати новых услуг и сервисов. Средний ежедневный поток обращений в окна приема и выдачи МФЦ в 2023 году составил около 18,3 тыс. обращений, что на 3% больше относительно показателя 2022 года и на 6% превышает показатель 2021 года.

Таким образом, с учетом представленной динамики востребованности услуг и ежегодного увеличения числа обращений граждан за получением услуг внедрение процессного подхода в МФЦ Санкт-Петербурга представляет собой рациональный и эффективный способ оптимизации процессов. Кроме того, систематизация и стандартизация процессов в МФЦ с учетом принципов процессного управления в дальнейшем позволит более эффективно управлять потоком обращений, повышая скорость предоставления услуг и улучшая качество обслуживания заявителей.

Заключение

Подводя итоги, отметим некоторые вызовы, связанные с внедрением процессного подхода в государственное управление, в том числе с его применением в МФЦ Санкт-Петербурга.

Первым из них является несбалансированность нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность государственных органов, а также методологии и стандартов внедрения процессного подхода, что может привести к несогласованности работы различных органов власти и дублированию процессов. Решение данной задачи требует разработки и внедрения унифицированной методологии и стандартов управления процессами с целью обеспечения эффективности деятельности государственных структур.

Второй вызов заключается в необходимости постоянного обновления и адаптации процессов к изменяющимся условиям и требованиям, что приводит к значительным временным и ресурсным затратам. В данном контексте предлагается внедрить в деятельность МФЦ Санкт-Петербурга механизмы систематического мониторинга и обновления процессов, в основе которых лежат современные информационные технологии. Такой подход позволит обеспечить адаптацию процессов к изменяющимся условиям с минимальными затратами.

Третий вызов обусловлен трудностями в измерении эффективности и результативности процессного подхода в государственном управлении. Для решения задачи необходимо разработать специализированные инструменты, метрики и индикаторы оценки, адаптированные к специфике деятельности государственных органов и особенностям процессного подхода. Кроме того, важно обеспечить взаимосвязь между данными метриками и целями государственных программ и стратегий.

В дальнейших исследованиях необходимо уделить внимание оценке эффективности внедрения процессного подхода в государственное управление, а также провести анализ лучших практик в данной области. Кроме того, важно изучить влияние процессного подхода на уровень удовлетворенности граждан предоставляемыми государственными услугами и качеством их жизни в целом.

[1]Методические рекомендации по внедрению процессного управления в деятельность МФЦ на основе базовой процессной модели (утв. Минэкономразвития России 22.05.2023).

[2] Аналитический обзор результатов внедрения процессного управления в центрах «Мои документы». https://www.csr.ru/ru/research/analiticheskiy-obzor-rezultatov-vnedreniya-protsessnogo-upravleniya-v-tsentrakh-moi-dokumenty/ (дата обращения 04.04.2024).

[3]Миссия МФЦ – работать с людьми и для людей, стать надежным спутником гражданам в любой жизненной ситуации, сделав получение услуг максимально комфортным, доступным и быстрым; способствовать повышению открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления, налаживанию диалога и укреплению взаимопонимания между гражданами и властью.

[4]Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

[5]Постановление Правительства РФ от 22.12.2012 № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности МФЦ».


Страница обновлена: 04.04.2024 в 15:05:51