Methods and practices for the identification and suppression of cartels in the agricultural market: international experience

Введение. Аграрный рынок имеет жизненно важное социально‑экономическое значение. В данной связи государственные органы по всему миру, в том числе антимонопольные регуляторы, уделяют особое внимание поддержанию на нем справедливой конкуренции. В период кризисов и экономической нестабильности, когда происходящие изменения могут иметь долгосрочный эффект и привести к замедлению роста рынка [4], вопросы пресечения недобросовестных практик приобретают особое значение, а антимонопольное регулирование требует совершенствования для более успешного развития аграрной индустрии.

В современных условиях конкурентными ведомствами предпринимаются различные меры антимонопольного реагирования, направленные на недопущение роста цен на продовольствие [7]. По всему миру проводятся расследования незаконных практик со стороны недобросовестных участников рынка. Антиконкурентные соглашения (картели) представляют серьезную угрозу экономической безопасности, наносят существенный вред бюджетам государств, а также являются фактором, ведущим к социальной нестабильности. Ущерб от картелей только в сфере государственных и муниципальных закупок в России достигает 2% ВВП в год [5]. Результатом картельных соглашений является усиление коррупции, рост цен на товары и услуги, снижение конкуренции на товарных рынках. Практика и научные исследования доказывают вред картелей на торгах, охватывающих сотни закупок, что приводит к росту цен на товары и услуги на 20% [2]. Происходит глобализация картелей в экономике, что требует ответных мер со стороны государств. Ограничивающие конкуренцию деловые практики компаний, контролирующих значительную долю рынка, оказывают неблагоприятное воздействие на мировую торговлю [9]. Выработать действия, пресекающие антиконкурентные практики компаний можно только при активном взаимодействии конкурентных ведомств разных стран, в том числе в формате БРИКС [11]. В данной связи выявление картелей и иных ограничивающих конкуренцию соглашений в различных секторах экономики, в том числе на аграрном рынке является одним из приоритетных направлений деятельности антимонопольных органов по всему миру.

Ускоряющаяся цифровизация и появление новых типов картелей, заключаемых с помощью цифровых алгоритмов, требуют перенастройки и дальнейшего совершенствования механизмов по выявлению и доказыванию антиконкурентных соглашений. На современном этапе практическая деятельность регуляторов по пресечению картелей формируется путем признания важности разработки и использования современных программ выявления картельного поведения и привлечения к работе лучших IT‑специалистов. Среди них Бразилия, ЮАР, Южная Корея, Мексика и другие. Необходимость повышения качества правоприменительной практики требуют изучения передовых международных практик пресечения и выявления картелей.

Теоретическую основу исследования составили работы конкурентных процессов на современных рынках отечественных и зарубежных учёных. Вопросы исследования антиконкурентного поведения хозяйствующих субъектов в рамках картелей, а также выявления особенностей процессов картелизации представлены М.М. Миловановой. В работе отмечается, что для успешного противодействия картелизации необходимо расширение международного сотрудничества антимонопольных органов на основе институтов контроля [10]. Результаты компаративистского анализа законодательств государств-членов ЕАЭС в части законодательной регламентации оснований уголовной ответственности за различные ограничивающие конкуренцию картели нашли отражение в статье А. В. Тесленко. Изучение системы мер уголовной ответственности за одно из самых серьезных посягательств на конкуренцию – антиконкурентные соглашения в странах-членах ЕАЭС, по мнению автора, способствует выработке единых сдерживающих факторов картелизации [12]. Е.А. Ровенская и А.Ю. Иванов указывают, что в современной институциональной и правовой среде цифровым картелям удалось избежать контроля со стороны антимонопольных органов благодаря своей гибкости, обеспечиваемой сложной сетью взаимодополняющих компаний, конкурентов, потребителей. Предложено использование в качестве метода выявления картелей агентское моделирование, которое позволит анализировать закономерности динамического взаимодействия и поведения агентов. Авторы выявили, что данный подход подходит для понимания процесса картелизирования и информирования антимонопольных органов об ожидаемом масштабе коллективных действий и их устойчивости [22]. А.Ю. Иванов, А.Э. Позднякова, Л. В. Коротецкая отметили особую сложность выявления трансграничных картелей в силу их комплексности и затратности по времени. В связи с чем, отдельными авторами предлагается непосредственно осуществлять сотрудничество конкурентных ведомств стран БРИКС, разработать систему методического инструментария, регулирующую вопросы проведения совместных правоприменительных действий, что в условиях расширения трансграничной монополистической деятельности обеспечит возможность применения современных механизмов взаимодействия конкурентных органов [3; 8].

В зарубежной экономической и юридической литературе все больший вес приобретает подход в стратегии противодействия картелям, основанный на публичности действий антимонопольных органов по антикартельному сдерживанию [14; 17]. Это предполагает, в том числе усилия по информированности общества об ущербе, наносимом картелями. Например, Ф. Вебер раскрыл формы ущерба от заключения антиконкурентного соглашения. Показано, что акторы, на которых влияет картельное соглашение, несут ущерб не только в виде переплаты за товар, но также и в форме эффекта объема (упущенной выгоды), количественная оценка которого пока не получила отражения в юридической практике. Автор настаивает на междисциплинарном подходе к количественной оценке эффекта объема и применение его в практике пресечения картелей [23]. Э. Джонс, анализируя картельные сговоры, акцентирует внимание на серьезности этих правонарушений, вызывающих сокращение производства, рост цен. Отмечается, что участники картеля на рынке, использующих кризис в качестве щита от правоприменения в области конкуренции, сохраняют долгосрочные проблемы для рынка, тем самым консервируют кризисные явления. Для предотвращения нарушений предлагается вести мониторинг товарных рынков, усилить наказания за картели в сфере государственных закупок [16]. Исследования Х.-Т. Норманн, М. Штернберг, а также Ж. Кремера, И.-А. Де Монжуа, Х. Швейцера указывают на антиконкурентный потенциал алгоритмов ценообразования, способствующий достижению игроками высокой степени сотрудничества, в результате которого возникают сверхконкурентные цены [6], поскольку алгоритм все больше увеличивает сговор с каждым повторением. С этой точки зрения авторов, необходимы дальнейшие исследования алгоритмов, чтобы выяснить взаимодействия человека и машины с целью сговора [15; 20].

В исследуемой проблематике интересует, в первую очередь, международная практика и механизмы совершенствования государственного регулирования картельной деятельности. Кроме того, актуальность выбранной темы усиливается возможностями цифровых программ, которые используются по всему миру для борьбы с картелями.

Целью исследования является изучение передового международного опыта формирования регуляторного инструментария выявления и пресечения картелей, в том числе на аграрном рынке.

Задачи исследования:

– провести анализ правоприменительной деятельности по пресечению картелей антимонопольными органами стран и выявить основные тенденции;

– отразить деятельность антимонопольного органа России по выявлению и пресечению картелей;

– установить причины роста процесса картелизации на товарных рынках;

– обозначить новые тенденции международной практики пресечения картелей.

Предмет исследования – новые мировые инициативы по пресечению картелей на товарных рынках.

Объект исследования – система методов выявления картелей на товарных рынках.

Методологическую основу исследования составил сравнительный анализ с использованием экономико-статистического и аналитического методов. Информационной базой исследования послужили данные ведомственной отчетности ФАС России, доклады антимонопольных органов стран БРИКС, ОЭСР, Европейского Союза по вопросам пресечения картелей.

Исследование опирается на методы экономического анализа, компаративных исследований, сравнительного анализа, материалы исследований отечественных и зарубежных ученых, доклады о развитии конкуренции антимонопольных органов стран БРИКС, ОЭСР, Европейского Союза. Результаты исследования могут быть использованы антимонопольными органами для разработки новых методов регулирования картельной деятельности. Научная новизна исследования заключается в обзоре тенденций антимонопольного регулирования картельной деятельности в странах-членах БРИКС, ОЭСР, Европейского Союза и обобщении способов и лучшей практики выявления и пресечения картелей в условиях глобальных вызовов.

Основная часть. Анализ правоприменительной деятельности по пресечению картелей антимонопольными органами стран показал о нарастающей конкурентной борьбе на товарных рынках с применением антиконкурентных практик. В 2021 году регулирующими органами рассмотрено 515 картельных дел, из которых более 35% пришлось на страны Европы. Наметилась тенденция роста количества возбужденных картельных дел, связанных с торгами для государственных нужд. Так, в 2021 году доля рассмотренных антимонопольными органами картельных дел на торгах составила 34% от всех картельных решений [21]. Следует отметить значительные региональные различия в общем количестве возбужденных дел по картелям. Нарушения, связанные с мошенничеством на торгах, в странах Азиатско-Тихоокеанского региона составили 63% всех картельных дел, в странах Африки 20% (рис. 1).

Рисунок 1. Доля выявленных картелей на торгах от общего количества выявленных картелей антимонопольными органами стран в 2021г., %

Примечание: последние данные за 2021 г.

Источник: составлено автором по материалам [21].

К отраслям, пострадавшим от картелей, относится промышленность (25% от общего количества выявленных нарушений антимонопольного законодательства), а также строительство, оптовая торговля, транспорт, медицина и сельское хозяйство (рис. 2).

Рисунок 2. Отраслевая структура выявленных картелей антимонопольными

органами стран в 2021г., %

Примечание: последние данные за 2021 г.

Источник: составлено автором по материалам [21].

Наиболее подвержены картелям промышленность Америки и Африки, оптовая торговля в Европе и строительство в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Растет число картельных дел, возбужденных антимонопольными органами в отношении хозяйствующих субъектов аграрного сектора. Опасность картельных соглашений на этом рынке заключается в росте цен на продовольственные товары, социальной нестабильности. Одной из важных причин активного процесса картелизации является рост привлекательности картелей для участников за счет возможности получения значительного вознаграждения от сговора, что перевешивает стимулы неучастия в согласованных действиях. Зачастую картельная деятельность маскируется формой сотрудничества, особенно в условиях кризиса [18].

Исследование результатов работы отечественного антимонопольного органа показывает, что по данным за 2021 год в России возбуждено картельных дел около 12% от мирового уровня. Так, за период 2020-2022 гг. в среднем за год количество рассмотренных дел, касающихся картельной деятельности, составляет 63. Роста числа выявленных картелей не наблюдается. А в аграрном секторе возбуждено 20% дел от общего их количества. Следует отметить высокий уровень исполнения предписаний по картельным делам, что говорит о повышении роли ФАС России в деле по наведению порядка по пресечению картелей (табл. 1).

Таблица 1. Динамика нарушений, связанных с ограничивающими конкуренцию соглашениями или согласованными действиями хозяйствующих субъектов в 2020-2023 гг.

Национальные антимонопольные органы стран БРИКС, ОЭСР, Европейского Союза используют гибкий инструментарий, отвечающий новым вызовам, что позволяет свести к минимуму негативные экономические последствия от искажения конкуренции картелями. В условиях цифровизации экономики и возрастающей сложности антимонопольных расследований, инструментарий антимонопольного регулирования постоянно дополняется. Обзор конкурентной политики позволил установить новые инициативы по укреплению регулирования конкурентной среды, в том числе пресечения картелей, которые включают следующее:

1. Начаты процессы принятия цифровых стратегий нового поколения, законодательства о цифровых рынках, оцифровки материалов рассмотрения антимонопольных дел.

2. Повышается значимость пропаганды политики в области конкуренции, формирования глобальной культуры конкуренции. Это направление достигается такими средствами как информирование общества о результатах работы по выявлению и пресечению картельной деятельности, а также об ущербе, наносимом картелями. Процесс адвокатирования конкуренции включает также взаимодействие антимонопольных органов стран в части обмена лучшей практикой предотвращения и выявления картелей.

3. В качестве приоритетных направлений деятельности антимонопольных органов обозначены разработка цифровых решений, поддерживающих взаимодействие с заинтересованными внешними сторонами, создание специальных подразделений, проводящих разведку и следственный анализ, а также использование машинного обучения в расследованиях картелей.

4. Разработаны и внедряются руководящие принципы по соглашениям об устойчивом развитии отраслях, в том числе в сельском хозяйстве, разрешающие сельхозпроизводителям и другим операторам в цепочке агропродовольственной продукции согласовывать ограничения цены и объем производства при условии, что эти ограничения необходимы для достижения стандартов устойчивости.

На современном этапе в международной практике пресечения картелей проявляются новые тенденции, обусловленные развитием эффективных подходов к антимонопольному регулированию:

1. Усилия антимонопольных органов фокусируются на проведении внезапных рейдов (проверок) хозяйствующих субъектов. Существенно расширяются полномочия антимонопольных органов по расследованию картельных сговоров, в том числе трансграничных.

2. Приобретается опыт в сборе улик сговора на торгах, происходит понимание рынков, склонных к картелизации.

3. Актуализируются вопросы, связанные со смягчением ответственности за картели. Наблюдается рост соответствующих заявлений в антимонопольные органы. Страны Европы демонстрируют увеличение количества заявлений о смягчении ответственности за картель на 32% [19].

4. Происходит рост размеров штрафов по картельным делам и увеличение их доли от общей суммы штрафов, наложенных национальными антимонопольными органами стран за нарушение требований антимонопольного законодательства (68%). Самый высокий рост (183%) суммы наложенных штрафов за картели наблюдался в 2021 году в странах Азиатско-Тихоокеанского региона [21].

5. Все большее число стран включают положения о борьбе с картелями и положения об уголовной ответственности в свои национальные законы о конкуренции.

Международная правоприменительная практика выработала систему методов выявления картелей (табл. 2). Проанализируем более подробно, как построена система антимонопольного регулирования борьбы с картелями.

Таблица 2. Методы выявления картелей в международной

правоприменительной практике

Основным направлением работы антимонопольных органов по контролю товарных рынков в части выявления картелей является осуществление мониторинга рынков, который включает расширенный мониторинг новостей, публикуемых в СМИ, а также детальное изучение дел, рассматриваемых конкурентными ведомствами стран. Это позволяет, по мнению антимонопольного регулятора Венгрии, оперативнее выявить картель, доказать факт незаконной деятельности с помощью методов, успешно применяемых в иных странах. Другой целью мониторинга является информирование предприятий об угрозах, с которыми сталкиваются участники картеля, поскольку эти угрозы могут побудить участников картеля обращаться в антимонопольный орган с просьбой о смягчении наказания или об освобождении их от ответственности. В рамках антимонопольных расследований также используются сведения системы мониторинга, анализа и контроля закупок, заказчиков и поставщиков «Маркер», которые позволяют выявлять связи между хозяйствующими субъектами, проводить анализ их участия в торгах, выявлять признаки антиконкурентного поведения. В целях оптимизации антикартельной деятельности активно используются современные технологии, на основании которых проводится комплексный анализ информации и выявляются признаки заключения картеля на торгах, в частности, специальные программные модули, программное обеспечение. Для эффективного выявления картельных сговоров в системе государственных закупок антимонопольными органами Казахстана, Сербии, Румынии внедрены поисковые информационные системы, которые осуществляют анализ поведения и установление косвенных связей между участниками торгов с автоматическим оповещением о признаках картельной деятельности на торгах. На основе системы показателей, включающей, в частности, аффилированность и связи между участниками государственных закупок, их поведение в процессе осуществления закупочных процедур определяется вероятность сговора на торгах. Обнаружение признаков образования картеля не является доказательством, но служит основой для проведения мониторинга закупок и проверочных мероприятий.

Самым распространенным способом выявления сговора на торгах у всех стран-членов ОЭСР являются программы смягчения наказания, которые предоставляют участникам картелей возможность самостоятельно сообщить о своем поведении и сотрудничать с антимонопольным органом в расследовании. Взамен регулятор соглашается не привлекать к уголовной ответственности участника сговора, который выполнит требования программы смягчения ответственности в отношении антиконкурентной деятельности, о которой сообщается. Так, в странах Европы количество поданных заявлений о смягчении наказаний по картельным делам возросло в 2021 году по сравнению с 2020 годом на более чем в 1,4 раза [13].

Обнаружить документы, указывающие на сговор, позволяют «Рейды на рассвете» (так называемые внезапные проверки со стороны антимонопольного органа). Важной проблемой в расследовании по картельным делам является форматирование собранной информации в части нахождения в документах, и данных соответствующих доказательств, подтверждающих факт образования картеля. Многочисленные проблемы, связанные с изучением документов, включают огромный объем материалов, нехватку времени, ограниченность ресурсов, не относящиеся к делу материалы переплетаются с относящимися к делу доказательствами и превосходят их по количеству, поиск подтверждающих доказательств в большом объеме собранных материалов. Многие из этих проблем успешно преодолеваются антимонопольными органами путем разработки содержательного плана проведения проверки, включающего методологию рассмотрения документов. Ориентированность на результат зависит от многих переменных, включая доступные платформы для компьютерной проверки, ИТ-поддержку, формат документов (электронные или бумажные копии), типы документов для проверки, объем и размер документов для проверки, знание отрасли.

Изучение потенциальной антиконкурентной практики является полезным результатом сотрудничества по борьбе с картелями. Уровни сотрудничества стран-членов БРИКС разные: от использования лучших практик по установлению штрафов за картельные нарушения, до применения эффективных и действенных программ смягчения ответственности. Соглашения о сотрудничестве включают проведение консультаций по обмену опытом правоприменительной практики, информирование зарубежных партнеров о возможных негативных последствиях для конкуренции на национальных рынках от действий соответствующих компаний, выработку рекомендаций по развитию конкуренции на исследуемых рынках. Для успешной борьбы с монополиями и картелями используется сеть обмена информацией, включающая обмен опытом и практиками, доступа к недостающим сведениям, находящимся в распоряжении других юрисдикций. С помощью сети можно увидеть правовую природу нарушения при принятии решений и распоряжений.

Заключение

Анализ опыта пресечения картельной деятельности продемонстрировал, что в ряде стран отсутствует принцип экстерриториальности законодательстве о конкуренции, что делает невозможным расследование трансграничных картелей и наказание их участников. Значительно отличаются санкции за участие в картеле, что создает серьезную проблему как для антимонопольных органов, расследующих деятельность трансграничных картелей, так и для участников картеля, поскольку в одной юрисдикции они могут быть подвергнуты административным штрафам, а в другой – уголовному преследованию. Такая практика создает неравенство наказаний за противоправное поведение, и создает стимулы для продолжения картельной деятельности в странах с более либеральным режимом наказания.

Многие расследования картелей носят комплексный характер и предполагают одновременное изучение объемных материалов, собранных у хозяйствующих субъектов, и расследование в отношении потенциально виновных лиц. Чтобы лучше справиться с проблемами правоприменения, антимонопольные органы должны иметь возможность полагаться на региональное и международное сотрудничество, а также на их опыт. Возможность признания решения другой юрисдикции может значительно повысить эффективность правоприменения. Предпосылками этого являются:

– объективная необходимость рассмотрения антимонопольного регулирования картельной деятельности в качестве важнейшего элемента по отношению к другим регуляторным направлениям;

– потребность методического оформления рекомендаций по выявлению, раскрытию и расследованию картелей на товарных рынках и на торгах в условиях цифровой экономики, оценки причиненного ущерба от картельной деятельности;

– создание единого информационного пространства, приводящего к эффективным решениям антимонопольных органов в сфере борьбы с картелями.