Public-private partnership in the Russian Federation amidst a pandemic

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что данная она вызывает существенный интерес в рамках распространения коронавируса COVID-19, который сегодня затронул большинство стран мира. Так, конец 2019-го и начало 2020 года стали испытательными для одной из самых сильных мировых держав – Китайской Народной Республики, где произошла вспышка новой инфекции – коронавируса – COVID-19. Причем эпицентром данной вспышки стал город Ухань, который относится к провинции Хубэй.

В 2020 г. борьба с данной инфекцией вышла на новый – мировой уровень. Так, Всемирная организация здравоохранения данному виду заболевания присвоила официальное название инфекции, которая в данном случае вызывалась новым коронавирусом [11]. В свою очередь, Международным комитетом по таксономии вирусов также было присвоено официальное название возбудителю данного вида инфекции, а именно – SARS-CoV-2 [11].

Таким образом, целью исследования является попытка критического анализа развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации в условиях пандемии коронавируса COVID-19.

Данному исследованию посвятили свое внимание такие исследователи М.П. Бойченко, Ю.И. Каргина, Р.Р. Погосян [5] (Boychenko, Kargina, Pogosyan, 2020), Б.Ю. Голобородько [7] (Goloborodko, 2021), В.К. Золотарева, Е.И. Козлова [9] (Zolotareva, Kozlova, 2021), А.В. Карпова [10] (Karpova, 2020), Л.А. Мажарова [12] (Mazharova, 2020), Т.В. Юрьева [18] (Yureva, 2020).

Прежде чем перейти к теме непосредственного исследования, представляется возможным дать краткую оценку влияния коронавируса на экономику России.

По состоянию на октябрь 2020 г. в Российской Федерации снизился на 8,5% ВВП в годовом выражении. Промышленность страны упала на 8,5%, добыча полезных ископаемых – на 10,3%, розничный товарооборот – на 16,6% [11].

Больше всего пострадали такие отрасли экономики, как транспортная сфера, поскольку в условиях самоизоляции россиян существенно снизился транспортный пассажиропоток (79%), а также сфера общественного питания (48,9%) [17, 15].

Единственная отрасль экономики, сумевшая избежать падения, – это сельское хозяйство. Его результат вырос на 3,7% [17, 15].

В свою очередь, согласно статистике, по состоянию на конец 2019 года в Российской Федерации прошли стадию принятия решения о реализации 2446 инфраструктурных проектов, предусматривающих привлечение частных инвестиций на принципах ГЧП. При этом более 480 проектов находятся в проработке органов власти Российской Федерации. Около 1000 проектов, по экспертным оценкам, структурируются частным партнером для запуска с использованием механизма «частной инициативы» [17, 15].

Однако сегодня, в условиях пандемии коронавируса, который притормозил развитие всей мировой экономики, в том числе и Российской Федерации, наблюдается девальвация рубля, что может оказать существенное влияние на более чем 340 проектов в сфере ГЧП, которые реализуются на территории России [14].

В целом ГЧП подразумевает любые формы, которые предусматривают взаимодействие, осуществляемое между государством – публичным партнером, а также частным бизнесом – частным партнером. ГЧП представляет собой комплексное явление, для которого на сегодняшний день свойственными являются экономический, социальный, а также в значительной степени, собственно, политический характер [3, c. 58] (Aleshkina, 2020, р. 58).

Следует также отметить, что ГЧП с точки зрения современного понимания является полноценным, а также институциональным и организационным союзом, который реализуется между государством, а также частным бизнесом. ГЧП как специфический институт применяют с целью осуществления реализации национальных, а также международных, локальных и, собственно, масштабных проектов [4, c. 61] (Belitskaya, 2014, р. 61). Кроме того, указанные проекты обязательно должны носить общественно значимый характер.

Основная цель сотрудничества в рамках реализации ГЧП-проектов – это улучшение общественной инфраструктуры в стране/городе/регионе, повышение качества предоставляемых публичных услуг населению и обеспечение эффективного использования бюджетных средств. ГЧП основано на соединении денежных, а также иных ресурсах партнеров, а также распределении рисков, которые могут иметь место в процессе реализации указанного партнерства. ГЧП оформляется соответствующим соглашением [6, c. 57–58] (Veselova, 2015, р. 57–58).

Если рассматривать с политико-правовой точки зрения, то следует отметить, что ГЧП – это своего рода альянс, который функционирует между государством, а также частным инвестором. В качестве последнего может выступать также иностранное лицо. Такого рода альянс преследует своей целью осуществление реализации проектов, которые имеют между собой разницу в зависимости от уровня, а также в зависимости от социального их назначения. Так, это могут быть как стратегически наиболее важные отрасли российской промышленности, также и реализация разного рода публичных услуг, которые необходимы населению для последующего выполнения обычных жизненных потребностей, имеющихся у населения [5, c. 47–48] (Boychenko, Kargina, Pogosyan, 2020, р. 47–48).

Если же рассматривать ГЧП с формально-юридической стороны, то в качестве такого мы понимаем комплексный правовой институт, который отнесен как категории публичного, также и частного права. При этом в качестве предмета его регулирования могут выступать только отношения, которые реализуются между государством, а также частным инвестором – бизнес-структурой. Такие отношения своей целью преследуют создание (либо же реконструкцию), а также последующую эксплуатацию объекта как государственной, также и муниципальной собственности. Также может иметь место участие в имеющихся сегодня монопольных видах экономической деятельности [7, c. 497] (Goloborodko, 2021, р. 497).

На сегодняшний день основная законодательная роль отведена положениям гражданского законодательства. Так, ГК РФ отведена ключевая роль, которая касается вопросов урегулирования отношений, связанных с ГЧП. Так, в указанном Кодексе нашли свое отражение следующие положения:

- юридический статус, которым закон наделяет частные структуры, – бизнес-партнеров;

- основные положения, которые касаются договорных правоотношений, которые возникают между участниками ГЧП.

В земельном законодательстве – ЗК РФ – содержатся юридические положения, посредством которых урегулированы особенности использования земельных участков, которые предоставляются в рамках реализации рассматриваемых нами инвестиционных проектов и реализующихся на базе ГЧП.

Также в число актов, которые на законодательном уровне регулируют рассматриваемые нами отношения, следует отнести:

- Федеральный закон «О теплоснабжении»;

- Федеральный закон «Об электроэнергетике»;

- Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» и прочие.

Также следует отметить налоговое законодательство – НК РФ. Так, указанный нормативный акт имеет непосредственное отношение к развитию форм, а также механизмов, которые связаны с осуществлением ГЧП. В данном случае речь идет о вопросах, которые связаны с налогообложением частных партнеров. При этом само налогообложение осуществляется в рамках реализации наиболее выгодных инвестиционных проектов посредством последующего использованием механизма ГЧП. Также на уровне НК РФ предопределены специальные налоговые режимы, которые могут действовать, к примеру, в особых экономических зонах. Помимо этого следует отметить налоговые льготы, а также разного рода преференции, которые предоставляются участникам такого рода соглашений, реализуемых со стороны частного сектора – бизнес-структуры.

В 2015 г. вступил в силу Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1], который закрепил определение такого понятия, как государственно-частное партнерство. Итак, ГЧП представляет собой «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, заключенном в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».

Основным законом, регулирующим ГЧП на федеральном уровне, по-прежнему остался Федеральный закон «О концессионных соглашениях» [2] (Закон о концессиях), регулирующий лишь одну из форм ГЧП – концессионные соглашения. Согласно установленной модели, концессионер (частное лицо) обязуется за свой счет построить или реконструировать определенный объект и использовать его в течение срока, установленного договором.

В качестве проекта ГЧП следует рассматривать проект, который, по своей сути, должен отвечать таким определенным критериям, как:

- разделение рисков между государством, а также частным партнером (бизнесом);

- учет не только государственных, но также частных интересов (бизнес-интересов);

- соответствие целям социального, а также экономического развития и последующим стратегиям, направленным на развитие;

- достижение социальных эффектов, которые носили бы исключительно положительный характер;

- возможность осуществления государственного софинансирования проектов ГЧП [8, c. 63–64].

Вне зависимости от организационно-правовой формы для ГЧП свойственны следующие обязательные признаки:

- долгосрочный характер партнерства (свыше 3 лет);

- распределение ответственности и рисков между партнерами за счет привлечения частного партнера не только к строительству объекта, но и к его дальнейшей эксплуатации и/или техническому обслуживанию;

- частичное или полное финансирование создания объекта общественной инфраструктуры частным партнером.

Сам характер ГЧП-проектов, которые реализуются со стороны государства, а также частного бизнеса, имеет непосредственную зависимость от уровня развития экономики отдельно взятой в данном случае страны. Кроме того, в данном случае учитывается также политическая стабильность, характерная для отдельного общества. К примеру, если речь идет о странах, в которых хорошо развитыми являются рыночные отношения, а также в которых сегодня существует достаточно высокий и, собственно, уровень производительности труда, а также и уровень потребления ВВП, который рассчитывается на душу населения, то в таком случае государство является гарантом высокого уровня социальной защищенности населения страны. Помимо этого, в такой стране является достаточно великой и средняя продолжительность жизни населения. При этом само ГЧП как таковое используется зачастую в следующих сферах жизнедеятельности населения страны: общественная инфраструктура, образование и прочие. В данном случае речь идет о таких отраслях, которые преследуют только социально ориентированный характер.

Однако не вдаваясь в подробное описание сущности ГЧП, его влияния на экономику России, а также основных проблем, постараемся ответить на следующий вопрос: какое влияние оказала на ГЧП пандемия и какие перспективы развития в новых реалиях у данного института?

Итак, по мнению ведущих экспертов в области ГЧП, еще до пандемии существенная часть концессий в Российской Федерации не реализовалась по причине отсутствия инвестирования [15]. В кризис же государственный партнер (концедент), отбросив малоперспективные или слабо проработанные проекты ГЧП, сосредоточился на тех концессиях, которые остались и которые являются перспективными [13].

Основной проблемой экономики Российской Федерации, которая приспосабливается к новым реалиям, по нашему мнению, является отсутствие бюджетного финансирования. При этом, по утверждению заместителя начальника Департамента инфраструктурных проектов и государственно-частного партнерства «Газпромбанка» И. Потехина, именно в этих условиях наиболее актуален механизм ГЧП: «сейчас актуальность вопроса по привлечению внебюджетного финансирования стоит как никогда остро, потому что планы по развитию инфраструктуры были утверждены много лет назад. Сейчас на бюджетные средства претендуют различные отрасли, не только связанные с инфраструктурой. Таким образом, для инфраструктурных проектов одним из основных механизмов по привлечению бюджетных средств как раз является законодательство в рамках государственно-частного партнерства. Механизмы ГЧП существуют уже на протяжении 15 лет, банки ими активно пользуются и они позволяют привлекать бюджетное финансирование в виде как банковских кредитов, так и инвестиций со стороны частных партнеров» [11].

Наиболее перспективной областью ГЧП в нынешних условиях эксперты называют цифровую инфраструктуру. В ее развитие планируется вложить более 700 млрд рублей в ближайшие несколько лет, из которых более половины – это средства федерального бюджета. В то же время использование внебюджетных средств позволит проектам в сфере IT не быть привязанными к бюджетным процедурам: бюджетное финансирование может быть распределено по длительному периоду времени, включающему в том числе период эксплуатации объекта IT-инфраструктуры [13].

Что касается инфраструктурных проектов, то они требуют в целом значительных капитальных затрат и характеризуются длительным периодом строительства. В связи с этим проекты, которые сейчас находятся на инвестиционной стадии, по сути, не пострадали от воздействия COVID-19 [11]. Строительные работы по большинству из инфраструктурных проектов продолжают вестись в соответствии с плановым графиком или с незначительным отставанием. При этом к моменту ввода данных объектов в эксплуатацию, то есть к началу операционной стадии, негативные последствия пандемии в больше степени будут пройдены и не повлияют на операционные показатели проектов.

Что же касается проектов, которые уже находятся на этапе эксплуатации, то можно отметить определенное снижение показателей выручки, и в зависимости от степени влияния коронавируса на финансовые показатели каждого конкретного проекта государством и частными партнерами вырабатываются различные меры по минимизации негативных последствий. В большей степени речь идет именно о компаниях транспортного сектора, который пострадал больше всех [11].

Заключение

В целом, завершая данное исследование, можно отметить следующее.

Пандемия многим инвесторам и государству в частности напомнила о возможности возникновения резких и внезапных негативных явлений и экономических шоков. Несмотря на это, проекты, реализуемые на принципах ГЧП, по-прежнему вызывают высокий интерес со стороны инвесторов.

При этом, по нашему мнению, механизм государственно-частного партнерства выгоден для инвестирования со стороны бизнеса, прежде всего, потому, что предусматривает в рамках соглашений различные обстоятельства, в том числе и форс-мажорные, которые распределяется между участниками проектов.

Проекты, реализуемые в рамках механизма государственно-частного партнерства, в большей степени защищены в сравнении с иными коммерческими проектами. В связи с этим, по нашему мнению, ситуация, которая имеет место сейчас на рынке, подтолкнет инвесторов более внимательно и подробно изучить, а также пользоваться теми механизмами, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации.