Legal and organizational tools to ensure the development of public-private partnerships: current status and opportunities for improvement

Введение

На сегодняшний день в России есть почти все формы государственно-частного партнерства (далее – ГЧП), которые есть в мире. Однако на практике встречаются не все их них. Так, к примеру, редко можно встретить в Российской Федерации проекты, соглашения о технической помощи, совместные промышленные предприятия, гринфилды и браунфилды. Хотя сейчас подобные формы ГЧП в современной практике редки, в дореволюционном государстве и в 1920-е годы они часто использовались.

Редко реализуемые формы ГЧП в настоящее время можно воплотить на практике в мегапроектах по примеру освоения месторождений арктического шельфа Канадой, но нужно продумать аспекты финансирования и вопросы, связанные с минимизацией рисков.

Перед этим нужно провести масштабную работу, а именно следует законодательство, которое сейчас применяется в отношении ГЧП пересмотреть и совершенствовать, сформировать специализированное законодательство, в котором следует отразить особенности партнерства. Нельзя забывать и об улучшении институциональной среды. Вкупе реализация этих мер способствует сглаживанию возможных недостатков системы ГПЧ, повышению показателей эффективности в сфере экономики.

Таким образом, цель статьи – формирование теоретических подходов к [ЕВ1] оптимизации формальной составляющей институциональной среды ГЧП в нашей стране, что предполагает разработку и обоснование многоуровневой системы нормативно-правового обеспечения партнерства.

Информационно-методологической основой нашей статьи стали работы отечественных исследователей [1 - 22] включая фундаментальные труды [23] (Apevalova, Radygin, Shvetsov, Entov, 2008) и ряда иных, зарубежных, авторов (Posner, 1975; Riordan, Sappington, 1987) [25-29].

В качестве научной работы мы предлагаем многоуровневую систему нормативно-правового обеспечения развития механизма государственно-частного партнерства в отечественной экономике.

Статья может быть полезна экономистам, юристам и всем, занимающимся проблематикой государственно-частного партнерства.

Основная часть

Многие специалисты и ученые сходятся во мнении о том, что в законодательстве нужно четко определить, что такое государственно-частное партнерство, чтобы наметить векторы совершенствования нормативно-правового обеспечения развития ГЧП. Важно рассматривать и с юридической, и с экономической точки зрения ГЧП.

Если рассматривать как форму деловой организации ГЧП, то надо отметить, что механизм хозяйствования довольно специфичен. ГЧП-система состоит из трех уровней и у нее есть экономические и институциональные границы.

В тех ситуациях, когда внешние механизмы не нужны для принятия и реализации решений по управлению, не надо согласовывать действия внутренних элементов с внешними регуляторами (зачастую их используют вследствие нюансов российского законодательства, а именно необходимости отталкивания от ФЗ №223 и ФЗ №94, а также системы регулирования деятельности бюджетных организаций нормативными актами), наблюдается большая эффективность внутрифирменного взаимодействия.

Таким образом, создание системы специализированного законодательства о ГЧП минимизирует трансакционные издержки, издержки, возникающие из-за долгого принятия решений по управлению и отсутствием координации действий. Также сформированная система позволит повысить результаты финансово-хозяйственной деятельности. Она станет основой права, на основании которой ГЧП вызовет синергетический эффект.

В этой связи нужно доказать, что в качестве формы деловой организации система ГЧП будет функционировать эффективно. Это можно сделать, если продумать нормативно-правовые основания, при этом в них учесть особенности действии ГЧП-систем в разных экономических сферах, за счет которых можно разрешать сложные ситуации в процессе ведения финансово-хозяйственной деятельности, обостряющиеся в рамках реализации НК РФ, БК РФ, законодательства, которое регулирует деятельность муниципальных и государственных органов власти региона и их полномочия.

В процессе финансово-хозяйственной деятельности ГЧП системы есть риск формирования разных схем, связанных с коррупцией. Этот момент нужно учесть и функционирование ГЧП-системы должно быть открытым и прозрачным не только на законодательном уровне (на макроуровне), но и на практике (на уровне микроэкономики и мезоэкономики) во время разработки решений по управлению и их реализации. Учитывая мировую практику, повысить открытость можно, если законодатель укажет необходимость проведения аудиторских проверок с последующей публикацией результатов в открытом доступе.

Во время структурного анализа правового поля РФ ранее отмечены некоторые акты, которые регулируют определенные виды, формы ГЧП и аспекты реализации. Однако сейчас в ФЗ №224 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» не указываются все формы партнерства.

В целом надо сказать, что в законе понятие ГЧП системно и всеобще не раскрывается. Отсутствует указание видов и форм ГЧП, его моделей. В этой связи нужно продумать единый нормативно-правовой акт, в котором следует законодателю указать все формы партнерства.

Формирование единой нормативно-правовой базы, в которой не будет тех или иных противоречий, и будут учтены недоработки ФЗ №224, позволит выработать механизм ГЧП, который будет более эффективный, чем сейчас. Учитывая мировую практику, полагаем, что надо найти схожие явления, признаки в налоговом, бюджетном и ином законодательстве РФ и учесть в аналогии сложные системные явления. Не стоит забывать, что ГЧП – это такое явление в экономике, на которое влияют многие внешние факторы, поэтому его нужно рассматривать наравне с системой воздушного транспорта, к примеру, которая отличается высоким классом сложности и высоким уровнем значимости для экономики и социальной сферы.

Таким образом, с позиции системного явления надо отразить экономическую сущность рассматриваемого понятия в юридической системе. В этой связи ФЗ о ГЧП должен стать основой формирования нормативно-правовой базы развития государственно-частного партнерства. Основываться также можно и на кодекс, который приравнен к ФЗ о ГЧП и в котором указаны все формы и виды ГЧП, прописано определение рассматриваемого понятия, а также реализующий механизм.

Структура и иерархия нормативно-правовой базы ГЧП должна быть такой, что после федерального уровня следует отраслевое законодательство, региональное законодательство, система подзаконных НПА. Таким образом, внося поправки в БК РФ, НК РФ и иные акты, дополняется система нормативно-правового обеспечения системы ГЧП и формируется институциональная система, состоящая из комбинации разных институтов, на которых строится работа механизма ГЧП.

Итак, проанализированы уровни функционирования ГЧП. После этого рассмотрена трехуровневная (национальный, отраслевой и региональный уровни) система нормативно-правового обеспечения ГЧП, которую предполагается реализовать. Однако есть в муниципальной практике муниципальный уровень реализации проектов ГЧП. К примеру, в некоторых российских регионах и европейских странах модернизируется система ЖКХ. Это и есть пример муниципального уровня реализации проектов. Также нельзя не учитывать, что одни из первых государственно-частных партнерств возникли именно в сфере коммунальной инфраструктуры, управление которой, как правило, ведется на муниципальном уровне. ^[1]

Таким образом, учитывая отечественны и зарубежный опыт реализации ГЧП, нужно продумать принципы работы муниципалитетов с бизнесом во время формирования системы нормативно-правового обеспечения ГЧП. Это позволит выработать единую основу работы на уровне муниципалитетов системы ГЧП.

Итак, нужно разрабатывать четырехуровневую систему нормативно-правовых актов, на основании которых в России будет развиваться ГЧП и реализовываться.

Не только правовые условия важны для совершенствования ГЧП в России. Также важно проанализировать организационный аспект

Политика государства с точки зрения составного элемента институциональной среды ГЧП особо важна.

Учитывая, что сущность ГЧП заключается в форме деловой организации и форме взаимодействия власти в лице органов власти государства, политика государства в области создания целей конкретного проекта ГЧП должна быть четкой и обосновываться рядом критериев. Также нужно полагаться на производство некоторой комбинации опекаемых благ, в которых есть императивные и индикативные характеристики для общественного развития. Только с учетом этого можно будет выработать правильную систему ГЧП, которая будет эффективно функционировать.

Не получится выработать систему ГЧП с высокой эффективностью деятельности, если созаказчиком или меритором опекаемых благ не будет выступать государство, и не будет реализовывать активные действия, потому что:

1. Будут непонятны приоритеты регионального и территориального развития, приоритеты развития национальной экономики;

2. Будет непонятно, в каком объеме надо производить опекаемые блага, и каким критериям качества они должны соответствовать;

3. Не получится установить приемлемую цену, за счет которой опекаемые блага будут потребляться в нужном объеме, поскольку производство опекаемых благ не будет софинансироваться. Так, в качестве примера можно привести ситуацию, в которой частный партнер несет крупные издержки и не может альтернативной выгодой участия в проекте их компенсировать.

Итак, можно сказать, что нужно императивное политическое решение. На его основании можно будет создать программу развития промышленных отраслей, в которых задействуются высокие технологии, и территорий РФ.

Учитывая то, что сейчас действующие национальные проекты и корпорации государства не могут сделать технологичный прорыв, а в Китае и Японии система ГЧП способствовала этому прорыву, можно полагать, что система ГЧП станет основой для развития инноваций в российских регионах. Другими словами, система ГЧП может стать лидером в реализации крупных программ и проектов на национальном и региональном уровнях, которые несут особую значимость.

Заключение

Итак, на сегодняшний день требуется ряд институциональных изменений и структурных изменений институциональной среды, чтобы механизм ГЧП в Российской Федерации стал базой для активного регионального развития.

В первую очередь требуется на законодательном уровне выработать единую систему о ГЧП. Следует отталкиваться от системы бюджетного законодательства при разработке документов. С позиции категории права и явления в экономике нужно определить, что такое государственно-частное партнерство и указать это в документах федерального уровня.

Нужно продумать четырехуровневую систему законодательства о государственно-частном партнерстве. На первом уровне нужно отразить Кодекс о ГЧП. Его можно заменить федеральным законом о ГЧП. Затем должны идти подзаконные акты и другое федеральное законодательство, которое включает в себя аспекты определенных форм ГЧП. На третьем уровне надо отразить законодательство о ГЧП, которое отражает каждый российский регион самостоятельно, при этом учитывает положения федерального законодательства о ГЧП. Третий и второй уровни не должны противоречить друг другу. На последнем уровне нужно продумать, как на уровне муниципалитетов реализовывать ГЧП так, чтобы в процессе реализации проектов поддерживать на достойном уровне отношения региональных органов власти и муниципалитетов.

Рис. 1. Предлагаемая структура системы нормативно-правого обеспечения государственно-частного партнерства в Российской Федерации (сформулировано авторами)

[1] Первые работы, посвященные теоретическому анализу проблем, имеющих отношение к организации государственно-частного партнерства на примере торгов за франшизу на услуги водопровода, также освещали ситуацию именно на муниципальном уровне.

[ЕВ1]да ну

это не цель