Project approach as a necessary condition for implementing effective management of socio-economic development of municipalities

Введение

Поиску путей повышения эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований посвящено достаточно большое количество научных и практических исследований, среди которых все большую популярность набирает проектный подход. С одной стороны, это обусловлено его преимуществами, которые он продемонстрировал в коммерческом секторе, позволяя эффективно мобилизовать и структурировать ресурсы для достижения целей социально-экономического развития [1, c. 44] (Vasilev, Prokofev, 2016, р. 44), а с другой – необходимостью на муниципальном уровне реализовывать национальные и региональные проекты.

Суть проектного управления на муниципальном уровне заключается в организации четкого и обоснованного планирования при осуществлении программ и проектов, соответствующего контроля сроков исполнения и расходования ресурсов, работе по нивелированию рисков, временных и ресурсных затрат [2, с. 44] (Opochinskiy, 2018, р. 44). В контексте управления социально-экономическим развитием муниципальных образований проектный менеджмент призван сформировать эффективную организационную основу, что особенно важно при реализации крупных инфраструктурных проектов и осуществлении стратегического планирования, а также способствует повышению уровня результативности и прозрачности деятельности органов местного самоуправления и проведению общественного контроля.

Цель данного исследования состоит в анализе проблем реализации проектного управления на муниципальном уровне и разработке рекомендаций по совершенствованию проектного подхода как институциональной основы для эффективной реализации управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.

Методология исследования основана на использовании системного подхода, анализа и синтеза, логического и сравнительного анализа, метода группировки и обобщения, экспертного анализа и метода научной классификации.

Научная новизна заключается в разработке направлений совершенствования проектного подхода в контексте управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, а также практических рекомендаций на основе лучших муниципальных практик проектного управления, что позволит сформировать эффективную институциональную основу для реализации эффективного управления на муниципальном уровне в целом.

Проблемы реализации проектного управления на муниципальном уровне

Несмотря на активное внедрение в муниципальное управление проектного подхода, его эффективная имплементация сопряжена с рядом проблем.

1. Недостатки нормативно-правовой базы, а также отсутствие унифицированной методологии на муниципальном уровне по управлению проектами, что приводит к необоснованному задвоению процессной деятельности органов местного самоуправления в проектной.

2. Низкий уровень распространенности организационных структур проектного управления (проектных офисов).

3. Отсутствие специализированного программного обеспечения для сопровождения проектной деятельности на муниципальном уровне [3, с. 90] (Smyslova, Stroev, Nesterova, 2018, р. 90).

4. Недостаточный уровень согласования целевых индикаторов отдельных муниципальных служащих, подразделений местных администраций, муниципальных программ со стратегическими документами муниципального образования [4, с. 489] (Fattakhov, Nizamutdinov, Oreshnikov, Pivovarova, 2020, р. 489).

5. Недостаток специалистов с соответствующей квалификацией и компетенциями в области проектного управления.

6. Низкая мотивированность муниципальных служащих к реализации проектного подхода и непосредственному участию в проектах из-за недостатков действующей системы денежного содержания, которая в достаточной степени не ориентирована на результат, а также высокого уровня загруженности процессной работой.

Указанный перечень проблем не является исчерпывающим, однако именно они, на наш взгляд, препятствуют формированию институциональной среды для эффективного социально-экономического развития муниципального образования, а также не позволяют проектному управления стать действенным кадровым инструментом профессионального и личного развития муниципальных служащих [5] (Astakhov, Turyanskiy, 2017), что требует принятия соответствующих решений.

Направления совершенствования проектного подхода к управлению социально-экономическим развитием муниципальных образований

В первую очередь целесообразно нормативно и организационно разграничить процессную и проектную деятельность исполнительно-распорядительных органов муниципального образования, поскольку из-за дублирования в проектах текущей деятельности возникает дополнительная нагрузка, которая выражается в наложении функций и увеличении отчетности [6, с. 6] (Bushin, Belousova, Shukhat, 2019, р. 6). Кроме того, необходимо учитывать тот факт, что существуют процессы, не требующие применения к себе проектного подхода, и это следует отражать при организации процесса управления.

Главным образом это касается сферы жилищно-коммунальных услуг. Ярким примером является уборка мусора. Если система уборки налажена и работает исправно в соответствии с санитарными требованиями и ожиданиями жителей территории, то она просто должна поддерживаться на регулярной основе с помощью мониторинга и контроля в рамках осуществления процессной деятельности соответствующего подразделения администрации муниципального образования.

Следовательно, целесообразно грамотно организовать работу органов местного самоуправления по определению подхода для решения тех или иных задач социально-экономического развития с тем, чтобы наиболее рациональным образом распределять усилия для повышения качества жизни муниципального образования.

Во-вторых, следует совершенствовать нормативно-правовую базу в части регулирования проектной деятельности на муниципальном уровне:

- разработать методические рекомендации по подготовке муниципальных проектов, так как в настоящий момент исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований вынуждены руководствоваться рекомендациями для субъектов РФ, которые в полном объеме неприменимы для местного уровня;

- нормативно согласовать необходимость увязки задач и целевых индикаторов муниципальных проектов и программ с соответствующими документами стратегического планирования [7, с. 17] (Selyutina, Kholodov, 2017, р. 17);

- устранить проблемы в муниципальном законодательстве в части реализации проектов вышестоящего уровня.

В-третьих, следует сформировать единую информационную систему управления проектами на муниципальном уровне, что позволит, с одной стороны, обеспечить технологическую поддержку проектной деятельности, а с другой – увеличить скорость выполнения проектных задач на фоне сокращения соответствующих издержек [6, с. 9] (Bushin, Belousova, Shukhat, 2019, р. 9). Для этого целесообразно применять следующие программные инструменты: Primavera, Bitrix24, JIRA Software, Microsoft Project, ADVANTA, Comindware, Worksection и другие.

Представляется целесообразным также активнее развивать деятельность организационно-структурных механизмов проектного управления в муниципальных образованиях, в том числе со стороны вышестоящих органов власти. Это касается в первую очередь проектных офисов, так как во многих муниципалитетах Российской Федерации проектные офисы вообще не сформированы, а определенная часть уже функционирующих не обеспечивает должного уровня эффективности из-за квалификационных, организационных, мотивационных и других вышеобозначенных проблем, в то время как именно проектные офисы призваны сформировать проектную культуру в муниципалитетах, осуществлять работу по развитию методологии проектной деятельности, сопровождению и мониторингу реализуемых на территории муниципального образования проектных инициатив [8, с. 42] (Abramkina, Vladykina, Lukin, 2019, р. 42). Для эффективной организации и унификации процесса их создания и функционирования следует разработать модельные муниципальные правовые акты, в которых будет определен порядок формирования и ключевые особенности деятельности проектных офисов. Положительным примером является опыт Республики Башкортостан, где осуществляется комплексная организационно-методическая поддержка проектного управления в муниципальных образованиях [9].

Лучшие муниципальные практики проектного управления

Необходимость реализации национальных (региональных) проектов требует от органов местного самоуправления совершенствования организационно-правовых механизмов участия в них в текущем периоде без соответствующей комплексной институциональной основы, что, в свою очередь, приводит к появлению результативных технологий, являющихся неотъемлемой частью системы проектного управления в целом, которые целесообразно транслировать на другие муниципальные образования.

1. Практика заключения соглашений между органами государственной власти субъектов РФ и муниципалитетами о совместной работе по реализации национальных (региональных) проектов, в которых предусмотрена декомпозиция ряда целевых показателей до муниципального уровня. Так, например, в Республике Башкортостан заключено 1108 таких соглашений, которые охватывают реализацию 26 региональных проектов в рамках 9 национальных, на основании которых сформированы сводные муниципальные планы мероприятий по достижению результатов проектов. Аналогичные соглашения успешно функционируют в Республике Татарстан, Пермском крае, а также в Орловской и Калининградской областях [9].

2. Введение представителей муниципальных образований в состав региональных проектных офисов. При этом в регионах практикуются различные форматы такого участия. Например, в Ростовской области и Пермском крае руководители советов муниципальных образований входят в состав регионального проектного офиса. В Республике Крым, Саратовской и Тамбовской областях, Кабардино-Балкарской Республике в структуры региональных офисов введены главы администраций всех или большинства муниципальных образований [10, с. 107] (Yarasheva, Makar, 2020, р. 107).

3. Формирование отдельных структурных подразделений, ответственных за координацию деятельности муниципальных образований в процессе реализации ими мероприятий национальных (региональных) проектов в структурах органов государственной власти субъектов РФ [11] (Stroev, Orlov, Chachua, 2020). В Томской области функционируют ведомственные проектные команды по каждому региональному проекту, кураторами которых осуществляется сетевое межведомственное взаимодействие согласно принятому Плану совместных действий органов государственной власти Томской области и органов местного самоуправления Томской области [9].

4. Организация целенаправленного обучения руководителей и специалистов органов местного самоуправления основам проектной деятельности. Подобный опыт подготовки управленческих проектных команд набирает все большую популярность и широко применяется в таких субъектах РФ, как Республика Татарстан и Республика Крым, Нижегородская и Самарская области, Красноярский край [12, с. 919] (Pokidov, Makarov, Avtsinova, 2020, р. 919).

5. Применение современных информационно-коммуникационных технологий в процессе проектной управленческой деятельности [13, с. 64] (Pivovarova, 2020, р. 64). В рамках повсеместного активного развития различного рода мессенджеров и мобильных приложений все большую результативность демонстрируют тематические группы, организованные специалистами местных администраций. Так, например, в Республике Крым для оперативной коммуникации пользуются мобильным приложением Viber, в Самарской и Орловской областях – мессенджером «ТамТам» [9].

Заключение

Таким образом, по итогам проведенного анализа реализации проектного управления на муниципальном уровне были выделены следующие ключевые проблемы: пробелы в нормативно-правовом регулировании, низкий уровень развития организационных структур проектного управления, недостатки в части согласования целевых индикаторов проектных и программных документов со стратегическими в муниципальных образованиях, дефицит квалификации и компетенций специалистов в области проектного управления, низкий уровень мотивации муниципальных служащих к осуществлению проектной деятельности.

В контексте выделенной роли проектного подхода как необходимого условия обеспечения организационной ресурсной составляющей процесса управления социально-экономическим развитием муниципальных образований сформулированы и охарактеризованы основные направления совершенствования нормативно-правового и организационно-структурного характера, а также выделены лучшие муниципальные практики по созданию организационных механизмов участия органов местного самоуправления в реализации национальных (региональных) проектов.

Представляется, что реализация предложенных направлений совершенствования проектного управления, а также применение представленных передовых муниципальных практик позволят создать необходимые условия для результативной реализации проектного подхода на муниципальном уровне, что в конечном итоге позволит сформировать эффективную институциональную организационную основу для осуществления эффективного управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.