Financing of cultural establishments in Russia: search for effective model

Одним из приоритетных направлений государственной политики декларируется обеспечение равенства возможностей доступа к ценностям культуры и культурной деятельности.

Качество и объемы культурных благ непосредственно связаны с финансовой стороной деятельности организаций культуры, и именно эти процессы, обеспечивающие работу культурного сектора, являются объектом современных реформ.

Частное или государственное?

Ученые предлагают различные классификации моделей финансирования культурного сектора (табл. 1). Центральный критерий в основе данных классификаций – соотношение частного и государственного финансирования.

Таблица 1

Классификация моделей финансирования организаций культуры [1, С. 42; 4; 5]

До недавнего времени финансовая политика российского государства в отношении учреждений культуры строилась по принципу «полное государственное обеспечение и максимум контроля». Такая политика тяготела к «германской» модели или модели «государство-«архитектор». В СССР на развитие культуры влияла идеологическая составляющая – применялась модель «государство-«инженер».

Современное развитие демонстрирует эффективность модели «государство-«вдохновитель», но ее успешное применение требует соответствующей благоприятной институциональной структуры – не только формальной, что можно достичь путем принятия законов, но и неформальной – наличие ценностных установок в обществе, направленность на диалог с культурной сферой.

Основная масса организаций, функционирующих в сфере культуры в современной России, относится к государственному и муниципальному сектору.

Деятельность таких учреждений культуры финансируется, как правило, за счет государственного и местного бюджетов – это основной источник.

Несмотря на то, что выделяемых государством средств для нормального функционирования этих учреждений недостаточно, в масштабах всей страны речь идет о довольно значительных объемах финансирования, что ставит вопрос об обеспечении эффективности государственных расходов на культуру и искусство.

Правовая база финансирования

В 2011 г. государственное финансирование культуры увеличится на 10% и составит чуть больше 82 миллиардов рублей против 74,5 в 2010 г., но при этом существенно – на 60% – сократятся расходы на капитальное строительство, реставрацию и ремонт. Масштабную государственную поддержку на федеральном уровне в 2011 г. получат такие культурные объекты, как Новый Иерусалим, Петергоф, Ораниенбаум, ГМИИ имени А.С. Пушкина [2, С. 11].

Механизм государственного финансирования учреждений культуры сейчас претерпевает серьезные изменения.

Федеральный закон от 08.05.2010 №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» устанавливает новую систему управления для государственных (муниципальных) учреждений, в том числе для учреждений культуры, включающую три альтернативы: автономное, бюджетное (нового типа), казенное учреждение.

Их сравнение проведено в табл. 2.

Таблица 2

Сравнительный анализ новых моделей организацииучреждений культуры

Федеральные бюджетные учреждения начали работать по новому закону с 1 января 2011 года, региональные учреждения перейдут на эту систему с 1 июня 2012 года.

До принятия данного закона учреждения культуры в России получали финансовые средства из бюджета по принципу сметного финансирования. Следует сказать, что сметное финансирование не дает учреждениям культуры достаточной свободы и мобильности в расходовании средств.

Такой механизм предполагает предоставление полного отчета перед органами власти и выделение строго определенных сумм по каждой статье расходов. У учреждений культуры остается возможность зарабатывать, но все доходы, полученные от собственной деятельности, хранятся в госказначействе, и чтобы их израсходовать, необходимо преодолеть значительные бюрократические барьеры.

Автономное управление: трудности перехода

Существующее положение должен был изменить Федеральный закон от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях», который предоставил возможность государственным (муниципальным) учреждениям переходить на автономную форму управления. Но за 3 года действия данного закона на автономное управление перешли только 4 федеральных учреждения [3]. На наш взгляд, в этом случае можно говорить о наличии нескольких причин такой ситуации:

1. Законодательные сложности перехода к новой организационной форме (юридически сложный процесс перехода), связанные с непроработанностью законодательства. Эту проблему должен исправить Федеральный закон №83-ФЗ и разработка регионального законодательства.

2. Существование прочно закрепившихся у руководства учреждений культуры стереотипов о большей степени государственной поддержке и ответственности в отношении бюджетных учреждений по сравнению с автономными.

3. Боязнь или неумение работать с рынком.

4. Нежелание уходить от традиционных принципов руководства.

Модель автономного учреждения представляется нам наиболее прогрессивной, отвечающей современным реалиям, позволяющей вести диалог с бизнесом и реализовывать механизмы частно-государственного партнерства. Предполагается, что в будущем большинство учреждений культуры будет функционировать в автономной форме. Если принять во внимание европейский опыт, то можно констатировать, что от полного прямого финансирования культурного сектора в большинстве стран уже отказались.

Стоимость услуг и контроль качества: параметры и показатели

Одной из наиболее сложных областей новой реформы является разработка методологии расчета стоимости оказания услуг государственными (муниципальными) учреждениями культуры по госзаданию. Эти вопрос в современном законодательстве регулируется Приказом Минфина России и Минэкономразвития России № 137н/527 от 29.10.2010 г. «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений».

Кроме того, открытым остается вопрос о контроле качества за выполнением госзаданий учреждениями культуры. На данный момент нет четкой методологической базы для определения качества оказания услуг. Очевидно, что понятие «качество услуги» должно включать в себя комплекс количественных и качественных параметров. Количественными параметрами могут быть посещаемость выставок, заполняемость залов, качественными – удовлетворенность потребителей и их оценки. Но применение таких показателей на практике не всегда возможно – так низкая посещаемость выставки не говорит о ее некачественной организации. Поэтому ценными здесь также могли бы стать внешние экспертные оценки.

Вывод

На наш взгляд, повышению эффективности финансового менеджмента учреждений культуры в России способствовало бы:

• государственное стимулирование программ встречного финансирования («государство-бизнес») культурных мероприятий;

• установление зависимости заработной платы управленческого звена учреждений культуры от объемов привлеченных частных средств;

• введение в организационную структуру должностей пиар-менеджера и финансового менеджера;

• усовершенствование нормативов финансового обеспечения государственных заданий (в том числе разработка методик на региональном уровне);

• разработка методологических основ контроля качества выполнения учреждениями культуры госзаданий.

Выполнение данных мероприятий предполагает комплексный характер и, на наш взгляд, в будущем позволит создать эффективную модель финансового менеджмента.