Государственная жилищная политика и ее реализация в Дальневосточном федеральном округе (на примере Приморского края)

Дальневосточный федеральный округ (ДВФО) является одним из самых малозаселенным регионов России. По данным на 2013 г. здесь проживало 6,227 млн. чел. [8, с. 25] Несмотря на важность региона в геополитическом отношении и постоянные декларации властей о необходимости развития социальной сферы, обеспеченность жильем является самой низкой по стране. В 2010 г. среднем в ДВФО на одного человека приходился 21 кв. м жилой площади, что меньше среднего показателя по Российской Федерации – 22,4 кв. м [19, с. 206-207]. По вводу жилья ДВФО стабильно занимает последнее место среди федеральных округов. В 1997–2007 гг. в регионе в эксплуатацию ежегодно вводилось не более 0,25 кв. м жилой площади на человека в год [20, с. 169]. В 2011 - 2012 гг. этот показатель немного увеличился до 0,3 кв. м [21, с. 22], но остался намного меньше общемировых стандартов, согласно которым для нормального воспроизводства и обновления жилищного фонда требуется ввод не менее 1 кв. м на человека в год.

Все эти негативные тенденции в решении жилищной проблемы во многом связаны с государственной жилищной политикой, которая не учитывает особенностей ДВФО, как региона со сложными социально-экономическими и демографическими условиями.

До 1992 г. основным средством решения жилищной проблемы по всей стране, включая Дальний Восток, являлось государственное жилищное строительство. С началом радикальных социально-экономических реформ, государство перестало строить и бесплатно распределять жилье, фактически самоустранилось от решения этой важной социальной проблемы. Это было вызвано тем, что в начале 1990-х гг. в обществе возобладала точка зрения, что в социальной сфере, как и в экономике, должны действовать рыночные механизмы. Согласно этой концепции было принято считать, что обеспечение жильем – это забота самих нуждающихся граждан. Либерально настроенные политики, поддерживающие их ученые и журналисты, утверждали, что главная причина хронического жилищного кризиса – это доминирование государства в сфере жилищного строительства. Так, О.Э. Бессонова писала в 1990 г., что государство не может эффективно справиться с жилищной проблемой, нужна частная инициатива, конкуренция и другие рыночные механизмы [1, с. 5, 8-9]. Многие, включая либерально настроенных экономистов, государственных чиновников, рассчитывали на «чудодейственную руку» рынка, который заставит предпринимателей, учитывая высокий спрос на жилье, заняться строительным бизнесом, что автоматически приведет к росту жилищного строительства и предложениям на рынке жилья. Однако этого не произошло. Наоборот, объемы жилищного строительства резко сократились по всей Российской Федерации, включая Дальний Восток в целом и Приморский край, в частности. Если в 1988 г. в крае в эксплуатацию сдали 1,066 млн. кв. м жилой площади, в 1989 г. – 1,127 млн., то в 1993 г. – 0,484 млн., в 1994 г. – 0,461 млн. кв. м [22, с. 82]. В тоже время спрос на жилье, несмотря на сокращение населения, не уменьшился, он намного превышал предложения, что привело к росту цен на жилье. При этом уровень доходов населения был низким, что сделало проблему улучшения жилищных условий для большинства жителей края крайне затруднительной. Лишь узкая часть населения края имела доходы, позволяющие воспользоваться новыми рыночными условиями и улучшить свои жилищные условия, приобрести новое жилье без государственного участия. Фактически в 1990-е гг. сложилась жилищная модель, которая была направлена на удовлетворение запросов узкого круга лиц, так называемых «новых русских».

Подобная ситуация была характерна для всей Российской Федерации. Спустя некоторое время, после начала рыночных реформ, в правительственных кругах пришло понимание того, что гражданам России нужна помощь со стороны государства в решении жилищных проблем. Для того чтобы они могли их решить, с конца 1990-х гг. была сделана ставка на развитие ипотечного жилищного кредитования. Это было не случайным – в мировой практике оно является одним из самых проверенных и надежных способов привлечения частных инвестиций в жилищную сферу.

Концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования развивалась постепенно. Сначала о нем было заявлено в рамках федеральной целевой программы «Свой дом», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 г. В дальнейшем в 1998 г. был принят закон «Об ипотеке», 11 января 2000 г. было принято постановление правительства «О мерах по развитию системы ипотечного кредитования в Российской Федерации». Таким образом, с начала 2000-х гг. в государственной жилищной политике ипотечное кредитование должно было стать основным средством в решении жилищной проблемы.

В Приморском крае ипотечное кредитование началось с 2002 г., после того, как был принят краевой закон «О порядке и условиях осуществления мер по созданию системы ипотечного жилищного кредитования». Взять в банке кредит на покупку жилья было возможно и раньше, то тогда каждый заемщик вынужден был решать свои проблемы самостоятельно, оказавшись один на один со стихией рынка. С принятием закона об ипотеке, заемщик получал защиту и поддержку от государства. Наряду с законом об ипотеке в 2002 г. было также принято решение о создании агентства ОАО «Наш дом Приморье», которое начало свою деятельность с января 2003 г. и было призвано стать организатором ипотечных отношений в крае. Если в 2003 г. в Приморье было выданы первые 150 ипотечных кредитов, в последующем их число с каждым годом увеличивалось и в 2006 г. достигло 1500 [16]. Всего за первые пять лет с момента создания ОАО «Наш дом – Приморье» более 2 тыс. семей приобрели собственные квартиры, благодаря деятельности общества. Подавляющая часть ипотечных кредитов была выдана в крупных городах – Владивостоке, Находке, Уссурийске. Лидером здесь стал Владивосток, где доля сделок с использованием ипотеки наиболее высокая в сравнении с другими городами.

Однако опыт решения жилищной проблемы через развитие ипотеки показал, что ипотечный кредит доступен не всем, а лишь сравнительно небольшому кругу жителей Приморского края, доход которых позволял, взяв ипотечный кредит, ежемесячно осуществлять выплату по его погашению на протяжении нескольких лет без ущерба для семейного бюджета. В Приморском крае это примерно 10% населения, что ниже, чем в среднем по стране, где ипотеку могут себе позволить 15-20% граждан Российской Федерации [5, с. 38].

Среди заемщиков выделяются три группы. Наиболее многочисленную. группу (свыше 50%) представляют заемщики, не располагающие собственным жильем, через ипотеку они приобретают свою первую квартиру. Именно представители данной группы, прежде всего, ориентированы на недорогое, доступное по цене жилье, как правило, однокомнатные квартиры. Они используют банковский кредит в качестве основного источника средств для приобретения квартиры. Вторую группу заемщиков представляют те граждане, которые посредством ипотеки увеличивают жилплощадь, приобретая взамен прежней однокомнатной квартиры двухкомнатную, вместо двухкомнатной – трехкомнатную или улучшают качество жилой площади. Представители данной группы банковский заем используется в качестве доплаты. Третью группу составляют состоятельные клиенты, заинтересованные в приобретении дорогого жилья – коттеджей, пентхаузов. Они составляют самую малочисленную группу заемщиков. Доля сделок с элитным жильем на приморском рынке ипотеки невелика. Широкого распространения такая практика в Приморском крае не получила, потому что работа ипотечного механизма изначально была ориентирована на решение жилищных проблем граждан первой группы, которые не имеют возможности сразу приобрести недвижимость на собственные средства.

Одной из самых острых проблем в развитии ипотечного жилищного кредитования является его экономическая непригодность для молодых семей и бюджетников. Здесь ипотека не работает и ее роль в решении жилищной проблемы практически не проявляется.

Молодым жителям края крайне сложно отделиться от родителей, обзавестись собственным жильем, начать жить самостоятельно. Они начинают свою трудовую деятельность, не имеют должной квалификации и не способны достаточно зарабатывать, чтобы приобрести квартиру. Эта проблема носит общероссийский характер и присуща всем регионам Российской Федерации. Одними из первых целенаправленную государственную помощь молодым семьям в решении жилищной проблемы стали оказывать в Республике Татарстан. Там с 1997 г. действует специальная программа поддержки молодых семей в приобретении жилья [6, с. 32]. С 2002 г. начала работать федеральная целевая программа «Обеспечение жильем молодых семей». В Приморье специально для молодежи краевая программа «Квартира молодой семье» начала осуществляться с 2003 г. Она предусматривает предоставление нуждающимся в жилье беспроцентного кредита, на погашение которого предоставляется рассрочка на срок до 20 лет. Претендовать на субсидии могут семейные пары, в которых возраст одного из супругов не превышает 35 лет. За восемь лет действия программы в течение 2003–2010 гг. с ее помощью 1520 семьи получили жилье [17]. Получается в среднем за год около 200 семей. В тоже время число молодых семей, подавших заявления и желающих стать участниками программы, составило около восьми тысяч. Кроме того, необходимо учитывать, что программа рассчитана в первую очередь на бюджетников – молодых врачей, учителей, военных, сотрудников правоохранительных органов. Но ведь помимо них в крае еще тысячи молодых семей, желающих обзавестись собственным жильем, но не имеющих на это средств. Следовательно, реальная численность молодежи, нуждающейся в помощи со стороны государственных и муниципальных органов власти в получении жилья, намного больше, чем зарегистрировано в рамках программы. Таким образом, для молодежи ипотека фактически является полумерой в обеспечении жильем.

Вышеприведенные факты показывают, что рассчитывать на ипотеку, как главный инструмент в решении жилищной проблемы, для большинства граждан Приморского края не приходится. У ипотеки есть три существенных недостатка: низкие доходы основной части жителей края, высокие проценты по кредиту, высокий первоначальный взнос при покупке жилья через ипотеку (до 30% стоимости квартиры). Самое главное – ипотека не оказала существенного влияния на развитие жилищного строительства. Сейчас чаще всего берут ипотечный кредит не для приобретения новой квартиры, а для покупки жилья на вторичном рынке. Это значит, что деньги не идут на развитие жилищного строительства, а это не ведет к росту предложений на рынке жилья, соответственно не падают цены на жилье.

Недоступность ипотеки стала фактором развития других моделей кредитования, которые можно рассматривать как альтернативу ипотеки. Одной из таких альтернатив является жилищно-строительный кооператив (ЖСК). ЖСК существовали ранее в 1960–1980-е гг., в начале двухтысячных они вновь начинают возрождаться. ЖСК получили существенный толчок к развитию с 2011 г., когда в механизме очередного этапа Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011–2015 гг. они стали рассматриваться как один из важнейших инструментов решения жилищной проблемы [7, с. 113]. К сожалению в Приморском крае ЖСК не получили большого развития. Среди созданных кооперативов, одним из немногих действующих является ЖСК «Варяг». На средства его пайщиков в 2012 г. были построены три дома на 200 квартир, общей площадью 12,5 тыс. кв. м, в 2013 г. сдали в эксплуатацию еще 18 тыс. кв. м жилой площади (275 квартир) [12]. В то же время в 2012 г. в Приморском крае ввели в эксплуатацию 611 тыс. кв. м жилой площади, в 2013 г. – 615 тыс. кв. м [8, с. 57]. Если подсчитать долю ЖСК «Варяг» в общем объеме жилищного строительства, то получится менее 3%. Другие кооперативы так и не начали работы по возведению жилья. Так, ЖСК «Остров», объединивший преподавателей, сотрудников Дальневосточного федерального университета и ученых ДВО РАН, до сих пор не приступил к строительству жилья. Таким образом, можно утверждать, что жилищно-строительные кооперативы практически не влияют на решение жилищной проблемы в Приморском крае.

Еще одним средством покупки квартиры является участие в долевом строительстве. Однако этот способ приобретения жилья является крайне рискованным. Строительные компании привлекают средства потенциальных инвесторов-дольщиков, обещая им предоставить жилье по низким ценам. Люди платят за квартиры еще на стадии проекта или первых этапах возведения здания. За время действия федерального закона от 31.01.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» этот вид приобретения жилья оказался скомпрометированным из-за постоянных скандалов с приостановкой строительства, банкротством компаний, двойной продажей квартир и т.д. Во Владивостоке в 2012 г. насчитывалось 13 жилых объектов, куда люди вложили средства, но так и не получили жилье во время по разным причинам [13]. Обманутые дольщики неоднократно обращались к властям, собирались на митинги, пытаясь привлечь общественное внимание к проблемам долевого строительства.

В целом приходится констатировать, что по прошествии двадцати с лишним лет с начала реформ решение жилищной проблемы для рядовых жителей края не стало проще. Более того, для многих профессиональных групп, которые по советским меркам относились к «среднему классу» (врачи, учителя, работники культуры), приобретения жилья стало неразрешимой проблемой. Неплатежеспособность значительной части населения не позволяет купить собственное жилье. Высокие и постоянно растущие цены превратили новое жилье в сектор недвижимости, в основном ориентированный на вложение капитала обеспеченных слоев населения. Во многом это связано с тем, что объемы возводимого жилья по-прежнему не высокие и спрос заметно превышает предложения.

Все эти обстоятельства привели к тому, что сейчас пришло осознание того, что необходимо пересмотреть жилищную стратегию. В стране достаточно много людей с небольшими доходами и для них приобретение жилья в собственность – это неразрешимая проблема. Их следует обеспечивать жильем за счет общественного (государственного) жилищного фонда. Причем не за счет «бесплатной» раздачи, а за счет строительства дешевых доходных домов, квартиры в которых будут сдаваться им в аренду.

Общественные настроения нашли отражение в публикациях последних лет, высказываниях политиков. Так, в научной литературе по жилищным проблемам в последнее время все чаще обсуждалась идея о развитии арендного жилья, как одного из инструментов по обеспечению жильем малоимущих слоев населения [2, 5, 15, 23]. О необходимости реализации программ строительства социального жилья для последующей сдачи его в аренду говорил Президент В.В. Путин в 2013 г. на встречи с активом партии «Единая Россия». Законопроект о некоммерческом найме у муниципалитета недорого, доступного жилья в конце 2013 г. обсуждался в Государственной Думе. Все эти факты свидетельствуют, что концепция арендного жилья превращается в одним из важных инструментов государственной жилищной политики.

У арендного жилья есть ряд преимуществ по сравнению с тем, которое приобретается в собственность. Прежде всего, доступность и возможность быстро его поменять в связи с переездом, что особенно актуально для Дальнего Востока, где наблюдается высокая миграционная подвижность населения. В Приморский край приезжают трудовые мигранты из стран СНГ, которые работают в ЖКХ, строительстве, розничной торговле, сфере общественного питания. В отличие от гастарбайтеров из Китая, КНДР, Вьетнама многие из них приезжают с семьями, но проживают в крайне стесненных условиях – на съемных квартирах по несколько человек в одной комнате, либо в подвалах, нарушая все санитарные нормы.

Арендный муниципальный (или общественный) сектор скромного по качеству и площади социального жилья, доступного для семей со средним и небольшим достатком существует во многих развитых странах мира. Обязательные признаки этого сектора – нормирование, очереди на получение, строгий контроль за реальным уровнем доходов граждан, претендующих на социальное жилье. В странах Западной Европы в квартирах на условиях социального найма, предоставляемого как на безвозмездной, так и возмездной основе проживает достаточно много граждан. Так, в Голландии доля социального жилья от всего жилого фонда составляет 35%, в Австрии – 23%, в Великобритании – 21%, в Дании – 19%, во Франции – 17% [23, с. 28]. В нашей стране этот сегмент жилищного рынка развит слабо, особенно это касается муниципального жилья. Хотя следует отметить, что ограниченный коммерческий арендный сектор существует, но жилье сдается по высоким рыночным ценам, которые недоступны для широких слоев населения.

Рядовому жителю Приморского края со средним доходом арендовать жилье крайне затруднительно. На жилищном рынке самый дорогой город – это Владивосток. Здесь стоимость аренды жилья достаточно высокая, она зависит от района, состояния квартиры, ее меблировки и т.д. и т.п. По данным на 2011 г., чтобы снять малогабаритную квартиру эконом класса (так называемую «гостинку» или однокомнатную квартиру) приходилось платить от 10 до 22 тыс. руб. в месяц, аренда двухкомнатная квартиры обходилась от 17 до 29 тыс. [11]. В 2013 г. цены выросли и стоимость месячной коммерческой аренды двухкомнатной квартиры (40-50 кв. м) во Владивостоке составила от 25 до 30 тыс. руб. [18]. Высокие цены на арендное жилье обусловлены тем, что арендодателями являются частные лица, для которых сдачи квартиры – это бизнес, способ заработать.

На Дальнем Востоке в целом и в Приморском крае в частности необходимо развивать и широко практиковать государственное (социальное) арендное жилье, поскольку дальнейшее развитие региона требует принятия особых мер по привлечению и закреплению населения, создания ему комфортного образа жизни. В наличии арендного социального жилья заинтересованы молодые семьи, военнослужащие, руководители предприятий, привлекающие наемных работников.

При этом создание арендного жилья может осуществляться разными способами. Один из них – это прямое государственное участие в жилищном строительстве. Здесь возможна схема, когда государство выступает заказчиком, финансирует жилищное строительство и получает готовое жилье, предоставляя его на условиях социального найма нуждающимся гражданам. Второй (или параллельный вариант) создание государственных строительных компаний, которые занимаются жилищным строительством. При этом не следует опасаться, что предоставление государственного жилья нуждающимся на условиях социального найма будет своеобразной «раздачей» малоимущим жителям края. Речь идет о предоставлении жилья во временное пользование на условиях аренды, как это имело место в странах Западной Европы после окончания Второй мировой войны. Тогда крайне острая жилищная проблема была решена при непосредственном государственном вмешательстве, когда велось строительство недорого социального жилья эконом класса.

Особое внимание следует уделять государственному жилищному строительству в малых городах и сельской местности Приморского края. Здесь должно действовать «золотое правило» - молодой специалист, поступающий на работу в бюджетную организацию (медицина, народное образование, правоохранительные органы) должен получать от государства качественное жилье, а при увеличении состава семьи менять его на более просторное. Арендное жилье на условиях социального найма должно предоставляться в первую очередь бюджетникам – тем категориям населения, в ком муниципалитет или региональная власть заинтересованы, чтобы они работали на их территории.

Еще одним направлением по созданию арендного жилья можно считать вариант, при котором мощные промышленные корпорации и объединения с участием государственного капитала будут вести жилищное строительство хозяйственным способом (как это было в годы советской власти) и тем самым обеспечивать всех своих работников жильем. Можно пойти и на приобретение жилья за счет средств предприятия, а затем предоставления его в качестве служебного своим сотрудникам, как это делается Дальневосточной железной дорогой. В 2011 г. эта компания приобрела для работников железной дороги 44 квартиры [10]. Однако в последующем эта практика не получила дальнейшего развития, и осталась разовой акцией.

Формирование рынка доступного арендного жилья – вот то, новое направление государственной жилищной политики, которое должно получить развитие в ближайшей перспективе. Людям, находящимся во власти не стоит забывать, что эффективная социальная политика, составной частью которой является жилищная - это прерогативой государства, а не бизнеса. Природа бизнеса иная, он преследует в первую очередь «эгоистические» цели – получение прибыли, социальные проблемы ему чужды по природе [14, с. 164]. Строительный бизнес не является исключением. В условиях повышенного спроса на жилье крупные строительные компании, прежде всего, стремятся к спекулятивному обогащению и увеличению норм прибыли. Если решение жилищной проблемы оставить только в компетенции бизнеса, то в обозримом будущем надежды широких масс населения на улучшение жилищных условий окажутся необоснованными. По оценкам экспертов 30% граждан России никогда не смогут купить дом или квартиру [4].

Жилищный вопрос – это узел, в котором завязаны экономика и социальная сфера. Политическая ситуация также не может быть стабильной в обществе, где большинство граждан лишены надежды на удовлетворение базовой потребности в жилье, несмотря на добросовестную работу. Вот почему необходимо изменить (трансформировать) нынешнюю жилищную политику, нужны перемены, которые должны привести к созданию многосекторной жилищной модели, способной удовлетворять потребности различных по доходам групп населения в доступном и комфортном жилье. Следует найти разумное сочетание рыночных и раздаточных механизмов в обеспечении «базового» слоя населения жильем. Необходим своеобразный синтез рыночных методов с участием государства через широкий спектр разных механизмов по обеспечению жилья – от предоставления бесплатного жилья до арендного. Помимо частной инициативы (бизнеса) государство также должно строить и распределять жилье на условиях социального найма, обеспечивать им в первую очередь те социальные группы населения, уровень доходов которых не позволяет им стать собственниками жилья через ипотеку и снять жилье на условиях коммерческого найма.

Для Приморского края совершенствование жилищной политики представляется крайне важным. Население края сокращается и если в ближайшее время в обеспечении жильем нуждающихся не произойдут позитивные перемены, это может привести к «люмпенизации» малоимущих, дополнительному оттоку части жителей края, прежде всего молодежи. Хотя за последние годы ситуация со строительством жилья немного улучшилась, в 2011 г. в Приморском крае построили жилых домов с общей площадью 592 тыс. кв. м, в 2012 г. – 611 тыс. кв. м, в 2013 г. – 615 тыс. кв. м [8, с. 57], тем не менее, кардинально изменить ситуацию не удалось. В решении жилищной проблемы необходимы более радикальные, серьезные перемены. Лишь при этом условии можно улучшить качество жизни, создать благоприятные условия для роста населения, как за счет внутренних демографических процессов (сокращение оттока населения, роста рождаемости), так и за счет миграции. Это будет способствовать привлекательности Приморья для инвестиций, росту экономики, укрепит роль края в качестве регионального лидера и в конечном итоге улучшит геополитическое положение России в Азиатско-Тихоокеанском регионе.