Сбалансированность финансовых ресурсов местного самоуправления на примере территорий ХМАО–ЮГРЫ

Введение. Местное самоуправление в Российской Федерации является отдельным от государственных органов (федеральный и региональный) уровнем управления, который обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Как известно, возможность решения любых вопросов подразумевает наличие финансовых ресурсов, поскольку без ресурсного обеспечения невозможно эффективно выстраивать политику социально-экономического развития территорий. Поэтому в Конституции РФ (глава 8) [1] закреплены полномочия местного самоуправления по самостоятельному управлению имуществом, формированию и использованию местного бюджета, установлению местных налогов и сборов.

В то же время в сложившихся условиях межбюджетных отношений в России местное самоуправление достаточно сильно ограничено в финансовых источниках своего развития. Согласно Бюджетному кодексу РФ (статья 61) [2], за местным уровнем управления закреплены доходы от двух налоговых источников: это земельный налог и налог на имущество физических лиц. И даже эти закрепленные за муниципальными образованиями налоговые платежи не дают возможности территориям самостоятельно устанавливать параметры налогообложения, поскольку основные условия их сбора закреплены в федеральном и региональном законодательстве, предоставляя право местным сообществам лишь устанавливать ставку платежей в некотором диапазоне. Также в федеральном законодательстве за местным бюджетом закреплены доходы, получаемые от федеральных налогов: это налог на доходы физических лиц (15%), единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог и налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения (полностью). Поскольку налоговый режим определяется на федеральном уровне, муниципальные органы власти не в силах изменить условия сбора налоговых платежей, а могут лишь влиять на развитие соответствующих секторов экономики. Единственной возможностью самостоятельного пополнения бюджетов остается за счет средств самообложения граждан и инициативных платежей, отнесенных БК РФ к неналоговым доходам. Особенной популярностью такая форма пополнения бюджета в российских муниципалитетах не пользуется, поскольку процедура сбора таких платежей сопряжена с проведением местного референдума.

С другой стороны, существующая система межбюджетных отношений закрепила хронический недостаток собственных финансовых ресурсов муниципальных образований, а дефициты местных бюджетов покрываются «за счет перераспределительных потоков в виде субсидий, субвенций и т.д. из региональных бюджетов» [9] (Karavaeva, Kazantsev, Kolomiets, 2020). В итоге сбалансированность финансовых ресурсов местных сообществ определяется, как правило, «распределительными механизмами регионального и федерального уровня» [8] (Karavaeva, Bykovskaya, Bukhvald, 2021), хотя именно муниципальные образования являются местом формирования добавленной стоимости и налоговых платежей всех уровней.

Поэтому целью данной статьи является определение соотношения, генерируемых доходов муниципальных образований Российской Федерации в бюджетную систему и произведенных расходов местных бюджетов в контексте определения сбалансированности финансовых ресурсов.

Объектом исследования выступили муниципальные образования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры как образец благополучного региона по уровню социально-экономического и бюджетного развития.

Теория. Вопросы сбалансированности федерального, региональных и местных бюджетов занимают умы ученых во всем мире, поскольку различные условия экономического развития территорий регионального или местного уровня вызывают необходимость поиска оптимальных решений по перераспределению бюджетных ресурсов между сообществами. С другой стороны, возможности выравнивания финансовой обеспеченности территорий достаточно ограничены, поскольку приводят к снижению заинтересованности местных и региональных органов власти в экономическом и социальном развитии своих территорий.

Рассмотрение теоретических вопросов формирования государственных финансовых гарантий, осуществления местной власти в Европейском союзе рассмотрены в работе [4] (Dementeva, 2018). В частности, описывается опыт Федеративной Республики Германия в части гарантирования доходных источников местному самоуправлению, позволяющих местным сообществам обеспечивать реализацию своих полномочий. Также отмечается, что в Российской Федерации в федеральное налоговое и бюджетное законодательство не имплементированы основные положения Европейской хартии местного самоуправления в части гарантирования источников наполнения бюджетов местных сообществ. В другой работе [19] (Timushev, 2021) проведен сравнительный анализ бюджетной децентрализации в России в сравнении с другими странами. Утверждается, что в мире наблюдается расширение бюджетной децентрализации (то есть усиление роли регионов и муниципальных образований в расходных полномочиях), а в России происходит обратный процесс на централизацию ресурсов в федеральном бюджете. Те же процессы происходят в рамках российских регионов, поскольку полномочия у муниципалитетов сократились, и соответственно, переданные финансовые ресурсы уменьшились.

Другим направлением исследования российских и зарубежных ученых выступает анализ межбюджетных отношений в отдельных регионах и формирование предложений по улучшению сбалансированности финансовых потоков территорий. В работе [14] (Rodin, 2018) исследуется структура доходов муниципальных образований Краснодарского края, где отмечается, что доля налоговых доходов территорий в общих доходах превышала среднероссийский, однако данный показатель очень неравномерен по отдельным территориям. В качестве источников расширения собственной налоговой базы муниципальных образований Краснодарского края предлагается использовать частно-муниципальное партнерство, самообложение граждан, местные сборы и такой экзотический инструмент, как фандрайзинг. На примере Пушкинского муниципального района проведен анализ устойчивости бюджета в исследовании [12] (Masimova, 2019), где отмечается необходимость выработки новой политики межбюджетных отношений, которая стимулировала бы местные органы власти увеличивать налоговые и неналоговые доходы. Вопросы сбалансированности местных бюджетов на примере Новосибирской области рассматриваются в публикации [15] (Skurikhina, 2011), где автор предлагает понятие «фактор-минимум» обеспечения сбалансированности местных бюджетов, который выражается в уровне инновационно-инвестиционной активности территорий. В работах Сумской Т.В. [17, 23] (Sumskaya, 2014; Sumskaya, 2009) на примере муниципальных образований Новосибирской области анализируется соотношение собственных источников наполнения местных бюджетов и различных трансфертов. Особо отмечается, что перераспределительные финансовые потоки должны быть дополнением к собственной налоговой базе муниципальных образований, а не наоборот. Другой автор [18] (Timushev, 2017) на материалах Республики Коми предлагает использовать собственную методику тестирования мягкости бюджетных ограничений, в результате ее применения выделены два фактора, оказывающие влияние на размер получаемых дотаций: динамика инвестиций муниципальных образований и изменения в расходных обязательствах территорий.

Рассмотрение институциональных проблем сбалансированности финансовых ресурсов местного самоуправления находится в фокусе ряда исследований. Например, в работе [21] (Bukhvald, Voroshilov, 2018) утверждается, что постоянный процесс реформирования института местного самоуправления в России не решает ключевые проблемы территорий, это установление финансово-экономической самостоятельности. В другой статье этого же автора [3] (Bukhvald, 2019) рассматриваются проблемы пространственного развития территорий как основы российского федерализма. Выделяется необходимость реформирования межбюджетных отношений с усилением роли регионов как в планировании развития территорий, так и финансовом обеспечении. В продолжение данной темы исследование [13] (Mikhaylova, Timushev, 2020) рассматривает устойчивость бюджетной системы России в рамках регионов, где предлагается ограничивать регионы в наращивании долговых обязательств, однако не ограничивать в сфере расходов. Управление сбалансированностью местных бюджетов через внедрение принципов бюджетирования, ориентированных на результат, предлагается в работе [16] (Sorokina, 2010), где отмечается необходимость повышения самостоятельности местных бюджетов.

Еще одним направлением исследований выступают разработки методических подходов к более справедливому и сбалансированному распределению дотаций между муниципальными образованиями. В работах [10, 11] (Levina, 2015; Levina, Duz, 2020) изучается взаимозависимость между распределением финансовых ресурсов среди муниципальных образований и инвестициями в основной капитал, делается вывод о неоптимальности существующей системы межбюджетных трансфертов. Авторы [20] (Timushev, 2021) отмечают, что «сложившиеся подходы к распределению данных средств не формирует у получателей заинтересованности в наращивании налоговых и неналоговых поступлений, а нацелены преимущественно на покрытие чрезмерных величин разрывов в величинах доходов и расходов бюджетов наиболее экономически проблемных муниципальных образований», предлагая свою методику распределения дотаций, в основе которой лежит учет причин несбалансированности бюджета.

В то же время в российской научной литературе круг исследований, посвященных соотнесению сформированных и израсходованных финансовых ресурсов на уровне муниципальных образований, крайне ограничен, хотя именно такой подход позволит определить возможности территорий по сбалансированности своих ресурсов.

Методология. Исследование сбалансированности финансовых ресурсов муниципальных образований, как было уже отмечено, в большинстве научных работ опирается на сопоставление собственных доходов бюджетов муниципальных образований и безвозмездных перечислений из бюджетов вышестоящих уровней (в том или ином виде). На наш взгляд, используемый подход намеренно сужает возможности по исследованию сбалансированности финансовых ресурсов муниципальных образований, поскольку существующие правила игры в межбюджетных отношениях мало отражают возможности территорий по генерации налоговых и неналоговых доходов. Дело в том, что собственная доходная база муниципальных образований может считаться такой лишь условно, поскольку в большинстве регионов существует практика «выравнивания» налоговых доходов территорий через перераспределение отчислений от налога на доходы физических лиц. Причем нормативы включения доходов от НДФЛ являются индивидуальными для каждого муниципального образования и зависят от степени дотационности территорий и пересматриваются ежегодно при принятии регионального бюджета РФ. Это делается для того, чтобы уменьшить потоки дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, и условно говоря, в рамках одного региона могут быть муниципальные образования, засчитывающие 100% доходов от НДФЛ в собственные, наряду с территориями, получающими по минимальным показателям (15%).

Применяемый механизм выравнивания достаточно сильно искажает основу для исследований сбалансированности бюджетов – показатель собственных доходов бюджета, поскольку вариативность отчислений доходов от НДФЛ не позволяет объективно применять данный показатель в исследованиях. С другой стороны, политика выравнивания бюджетообеспеченности, проводимая в последние годы в Российской Федерации, поставила вопрос сбалансированности местных бюджетов в зависимость от решений региональных органов власти, поскольку значительная часть ресурсов территорий зависит от решений региональных властей.

Поэтому нами предлагается рассматривать сбалансированность финансовых ресурсов местного самоуправления намного шире – как соотношение полученных доходов во все уровни бюджетной системы и израсходованных из местного бюджета. Таким образом, мы можем рассчитать излишек/недостаток ресурсов местного бюджета, не опираясь только на существующую систему межбюджетных отношений. Более подробно данный подход описан в наших более ранних работах [5–7, 22] (Zakharchuk, 2019; Zakharchuk, 2021; Zakharchuk, Pasynkov, Trifonova, 2020; Pasynkov, 2020).

Поэтому для расчета ресурсной части (доходов) муниципальных образований мы условно используем весь поток платежей в налоговую систему РФ, сгруппированных по методологии Системы национальных счетов. К ним относятся:

- налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), зачисляемый в федеральный бюджет РФ напрямую;

- налоги на производство и импорт, то есть акцизы и др. платежи, относящиеся к налоговой базе регионального бюджета;

- другие налоги на производство, то есть налоги на землю, транспортный налог и др., в системе межбюджетных отношений, собираемые в казну субъекта РФ;

- налог на прибыль предприятий, часть из которых зачисляется в региональный бюджет, более значительная – в федеральный;

- текущие налоги на доходы населения, то есть налог на недвижимость, земельный налог, платежи малого бизнеса – фактически это и есть налоговая база муниципальных образований в сегодняшних реалиях;

- налог на доходы физических лиц, как уже отмечалось, частично гарантированно зачисляется в местный бюджет, остальная сумма – на усмотрение региональных властей.

Таким образом, группируя доходы по единой классификации с национальными счетами, мы можем определить структуру платежей и проводить сравнение с расходами муниципальных бюджетов.

В качестве объекта исследования нами выбраны муниципальные образования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, поскольку регион является одним из лидеров как по сбору налоговых платежей во все уровни бюджетной системы, так и достаточно обеспеченным субъектом РФ по расходам. Исследование сбалансированности бюджетной системы Югры позволяет определить источники благосостояния муниципальных образований, их соотношение с различными видами налоговых платежей.

Полученные результаты. Используя данные Федеральной налоговой службы РФ по сбору налоговых платежей в разрезе муниципальных образований, а также данные по расходам бюджетов Росстата РФ, собрана база данных необходимых показателей за 2017 г. (как наиболее полная по источникам данных) в разрезе муниципальных образований ХМАО-Югры. Необходимо отметить, что административно-территориальная нарезка муниципальных образований в Югре достаточно простая: выделяются крупные городские поселения (их всего 13), остальные территории объединены в 9 районов. Специализация экономики значительной части территорий ХМАО достаточно однородна, это добыча углеводородного сырья, в значительной степени – нефти.

В 2017 г. территории Югры в совокупности собрали налоговых платежей во все уровни бюджетной системы на сумму 2 044 млрд руб., подавляющая часть сборов пришлась на налог – «добычу полезных ископаемых» (рис. 1). Вторыми по значимости выступили налоги на прибыль предприятий (сборы составили 95,5 млрд руб., близкая по значению сумма, порядка 85,9 млрд руб., поступила от НДФЛ, налоги на производство добавили в общую копилку порядка 63 млрд руб., остальные платежи продемонстрировали меньшее значение (менее 10 млрд руб. со всех муниципальных образований).

Рисунок 1. Соотношение перечисленных налоговых платежей во все уровни бюджетной системы с территории муниципальных образований ХМАО-Югры, 2017 г.

Источник: составлено автором.

Расходы муниципальных образований округа в целом составили в 2017 г. 125,5 млрд руб., наиболее значительный бюджет принадлежит г. Сургуту (21,4 млрд руб.), г. Нижневартовску (16,5 млрд руб.), тройку лидеров замыкает Сургутский район (более 10,4 млрд руб.) (рис. 2).

Наиболее скромные бюджеты среди муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа в 2017 г. были у г. Покачи (1,4 млрд руб.), г. Лангепас (2,6 млрд руб.) и г. Радужный (2,7 млрд руб.).

Значительный разрыв между муниципальными образованиями округа в бюджетных расходах, конечно, объясняется численностью населения каждого из населенных пунктов, однако на душу населения, например, расходы бюджета самого «бедного» г. Покачи превышают расходы самого «богатого» г. Сургута (77,8 тыс. руб. бюджетообеспеченности против 55,3 тыс. руб.).

Рисунок 2. Расходы муниципальных бюджетов территорий ХМАО-Югры,

тыс. руб., 2017 г.

Источник: составлено автором.

Исходя из проведенных расчетов, в муниципальные бюджеты территорий Югры поступило лишь 6,1% от всех налоговых сборов, однако по муниципальным образованиям картина совершенно разная (рис. 3). Антилидером здесь выступает Березовский район, который израсходовал более чем в 2 раза больше средств, чем было получено с территории налоговых платежей. Чуть лучше ситуация в Советском и Кондинском районах, а также г. Покачи. В то же время другой район ХМАО – Нефтеюганский сгенерировал в бюджетную систему 586,8 млрд руб., а на территории муниципального образования из местного бюджета было израсходовано лишь 4,9 млрд руб., что составляет лишь 0,8% от всех доходов. Примерно в такой же ситуации оказались Нижневартовский район, а также города Югры: Ханты-Мансийск, Сургут, Нягань, Нижневартовск, Мегион, Когалым. У данных территорий было изъято налоговых платежей более чем в 10 раз больше, чем израсходовано в местном бюджете.

Рисунок 3. Соотношение расходов муниципальных бюджетов ХМАО-Югры и собранных на территориях налоговых платежей, %, 2017 г.

Источник: составлено автором.

Рассматривая сбалансированность местных бюджетов применительно к Ханты-Мансийскому автономному округу, можно отметить, что основной дисбаланс между налоговыми сборами и местными бюджетами вносит налог на добычу полезных ископаемых, являющийся федеральным налогом, и его размер зависит от текущей стоимости нефти на международном рынке. Не секрет, что данный налог является системообразующим для федерального бюджета, и основные доходы по нему генерируют ряд нефте- и газодобывающих регионов, в том числе и ХМАО. Выходя за рамки существующей бюджетной конструкции наполнения доходов российской казны, попробуем на примере Югры рассмотреть сбалансированность местных бюджетов, исходя из общероссийских тенденций по источникам налоговых поступлений.

Как уже отмечалось, основой собственных налоговых доходов муниципальных бюджетов в РФ выступают текущие налоги на доходы населения и налог на доходы физических лиц. Эти источники закреплены как законодательно за местным уровнем власти, так и имеют под собой логическую основу в виде привязки плательщиков к той или иной территории. Поэтому сопоставлялись расходная часть бюджетов муниципальных образований ХМАО-Югры и сборы по вышеобозначенным видам налогов (рис. 4). Как видно из рисунка, отнесенные к собственным налогам муниципальные образования не играют значимой роли в сбалансированности доходных источников, их влияние заметно лишь в крупных городах округа (г. Сургут и г. Нижневартовск). Сборы по налогу на доходы физических лиц в целом занимают существенную долю относительно расходов, при 125,5 млрд руб. расходов сборы по НДФЛ по территориям ХМАО принесли почти 86 млрд руб. Поскольку собираемость налога в муниципалитетах разная, то закрыть потребности местных бюджетов смогли только Сургутский район (78% от поступлений), г. Сургут (99,2%) и условно Нижневартовский район (101,2%).

Рисунок 4. Сбалансированность расходов бюджета муниципальных образований ХМАО и поступлений по налогам на доходы населения, тыс. руб., 2017 г.

Источник: составлено автором.

Остальным муниципальным образованиям Югры доходы от этих двух видов налоговых платежей не позволяют сбалансировать бюджетные потребности, в среднем дефицит составляет 30% от расходов. Наиболее плачевная ситуация у районов, на территории которых слабо представлен добывающий сектор – это Кондинский район (бюджет превышает в 3,78 раза от поступлений данного вида налогов), Березовский район (свыше 3,1 раза) и Советский район (почти в 2,7 раза).

Заключение

Проведенное исследование сбалансированности финансовых ресурсов местного самоуправления на примере достаточно благополучного региона России позволил сделать ряд основных выводов.

1. Специфика экономики Ханты-Мансийского автономного округа, основанной на добыче природных ресурсов, отразилась на сбалансированности финансовых ресурсов местного самоуправления. На территориях, где присутствует нефтегазовая отрасль, налоговые доходы значительно превышают расходы местного бюджета, в других территориях наблюдается дефицит ресурсов.

2. Расходы местного бюджета в относительном выражении слабо зависят от генерируемых ресурсов, показатель на душу населения иногда выше в дефицитных муниципальных образованиях, чем в центрах добычи углеводородного сырья.

3. Исследование показало, что даже экономически развитые муниципальные образования Ханты-Мансийского автономного округа не имеют возможности сбалансировать расходы бюджетов лишь поступлениями от местных налогов и налога на доходы физических лиц.

В целом данная работа показала, что сбалансированность доходов и расходов муниципальных образований, что особенно видно на примере ведущего региона страны, заключается не в слабом экономическом развитии отдельных муниципальных образований, а налоговой и межбюджетной системой отношений, сформированной в нашей стране.