Implementation of state investment activities in the development of the social sphere in the macroregion: theory and practice

Введение и обзор литературы

На протяжении длительного времени развития экономической науки не теряют своей актуальности вопросы развития социальной сферы, которая предусматривает равные возможности каждого человека в получении доступа к образованию, здравоохранению, получения социальных благ, обеспечения благоприятных условий для жизни. Вопросы развития, в том числе и социальной сферы в этом случае требуют обоснования данного термина. В научном дискурсе понятие «развитие» рассматривается в контексте непосредственно развития, устойчивого развития, территориального (регионального и муниципального) развития и является достаточно сложным и емким. Под развитием, согласно трудам Анимицы Е.Г., Силина Я.П. и Сбродовой Н.В. можно понимать «изменение хода событий, в том числе эволюцию, революцию, ретроволюцию, катаволюцию, инволюцию, контрэволюцию, кореволюцию» [2], при этом «главным в развитии является достижение и обретение системой целостности, а не увеличение одного из элементов или подсистем». Авторы считают, что развитие не является тождественным понятию «рост экономики», так как процесс развития порождает явления, являющиеся новыми в качественном отношении.

Понятие «устойчивое развитие», на которое обычно идет ссылка в связи с принятой ООН концепцией устойчивого развития (концепция направлена на решение насущных вопросов повышения благосостояния людей, защиты планеты) [12] также является неоднозначным. Появившись впервые в 1987 году оно «применяется для характеристики типа экономического развития, обеспечивающего экологическую безопасность, воспроизводимость ограниченных ресурсов и качество экономического роста (например, справедливое распределение доходов») и «предполагает достижение разумной сбалансированности социально-экономического развития человечества и сохранение окружающей среды, а также резкое сокращение экономического диспаритета между развитыми и развивающимися странами путем, как технологического процесса, так и рационализации потребления» [11, 21].

Существуют различные аспекты территориального развития, где под региональным развитием понимается «режим функционирования региональной системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и многофакторным воспроизводством социального, хозяйственного ресурсного и экологического потенциала территории» [10,17]; под развитием территории можно также понимать «длительный процесс, обеспечивающий рост продукта (дохода) на каждого жителя страны», при этом «экономическое развитие любой территории обусловлено тесным взаимодействием между природными, социальными и экономическими элементами общественно-хозяйственной системы» [6]. Представленные определения включат социальную составляющую, связывая понятие «развитие» с вопросами качества жизни населения, повышения его уровня, предполагающее также и справедливое распределение доходов [9].

Вопросы социальной справедливости также являются актуальными и волнующими людей, живущих в различных эпохах. Аспекты справедливости, отраженные в различных теориях, предусматривают ее классификацию по различным «видам», к которым можно отнести справедливость дистрибутивную (распределительную), коммутативную (обменивающую) и ретрибутивную (воздающую), которые, согласно работе Кашникова Б.Н. можно в дальнейшем разделить на части (разделяющую и уравнивающие) [7].

В трудах Джона Стюарта Милля [22], который также ратовал за социальную справедливость, содержится призыв к правительствам различных стран стимулировать не только развитие научно-технического прогресса, но и социальную сферу, обеспечивая малоимущих членов общества, тем самым добиваясь справедливого с его точки зрения распределения. В нашей интерпретации стимулировать понимается как вложение инвестиций.

Теории социальной справедливости неизбежно затрагивают роль государства в распределении благ, в процессах регулирования рынка, где государство обеспечивает «свободный доступ граждан к здравоохранению, культуре, спорту», гарантирует «социальное обеспечение и другие направления» [5]. Решая вопросы развития социальной сферы, государство должно соблюдать определенный баланс между социальной и производственной сферами, учитывая также тот факт, что оно функционирует в среде уже сложившихся институтов [23].

Основополагающим документом, отражающим аспекты справедливости в контексте обеспечения мирового развития, служит доклад Всемирного банка «Справедливость и развитие: доклад о мировом развитии», в котором под справедливостью понимаются «равные жизненные возможности для каждого индивида по его выбору и недопущение крайней обездоленности в отношении результатов» [16]. Государство активно участвующее в социальной политике, вовлекая в этот процесс большое количество лиц, способствует также тому, что «процессы развития становятся более устойчивыми к потрясениям приводят к совершенствованию институтов, устранению конфликтов, использовании всего потенциала общества» [16].

Парадигма современного развития исходит из того, что потенциала государства в финансировании социальных программ, а также потенциала благотворительности уже не хватает для решения социальных проблем, преодоления бедности, поэтому мейнстримом становится концепция преобразующего инвестирования. Данная концепция предусматривает реализацию механизма социальных инвестиций за счет инновационных инструментов и источников финансирования [1, 3].

Тем не менее, на наш взгляд невозможно отрицать роль государства в инвестиционной деятельности, направленной на решение вопросов развития социальной сферы, законодательные основы которой предусмотрены в ряде нормативных документов, отражающих специфику и механизм реализации данной деятельности. Это «старый» Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» 1999 г. [18], «новый» Федеральный закон «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации» 2020 г. [19], а также Федеральный закон «О привлечении инвестиций с использованием инвестиционных платформ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [20]. Инвестиционная деятельность предусматривает реализацию ФАИП (федеральных адресных инвестиционных программ), где под ФАИП понимается документ, содержащий распределение бюджетных средств и вложение в объекты различной направленности.

Формирование федеральной адресной инвестиционной программы осуществляется с соблюдением требований бюджетного кодекса РФ (статья 179.1) [4], а также федеральными законами, регулирующими инвестиционную деятельность в Российской Федерации, перечисленными выше и предусматривает предоставление субсидий, бюджетных инвестиций на финансирование капитальных вложений определенного назначения по трем комплексам: социальному, производственному, специальному. В данной статье особое внимание уделено социальному блоку, направлениям его реализации по субъектам исследуемого макрорегиона.

Цель исследования – проанализировать инвестиционные аспекты реализации социальных проектов (программ) регионов, реализуемых за счет бюджетных средств, в частности федеральных адресных инвестиционных проектов.

Гипотеза исследования – неравномерное развитие социальной сферы регионов обуславливается неравномерным финансированием реализуемых социальных проектов, в том числе и за счет бюджетных источников. Полигон исследования – регионы Уральского федерального округа.

Новизна исследования: на основе научного обоснования теорий социальной справедливости, являющихся научной платформой исследования вопросов развития социальной сферы регионов, в работе представлена динамика бюджетного финансирования региональных проектов за период 2010-2021 год; выявлена структура и направления социальных проектов, реализация которых стала возможна благодаря поддержке государства, проведено сопоставление финансирования проектов с минимальной потребностью в инвестировании и индексом развития социальной инфраструктуры; обоснована специфика развития регионов Уральского федерального округа в исследуемой области.

Данные, методы и методология

Объект исследования – субъекты Уральского федерального округа (по своему компонентному составу совпадающие с субъектами Уральско-Сибирского макрорегиона), отличающиеся в своем социально-экономическом развитии, обусловленное также и вложением инвестиций в социальную сферу. При проведении анализа использованы данные территориальных органов статистики исследуемых регионов (по состоянию на 15.09.2022 г.), основные положения федеральных законов в области инвестиционной деятельности, бюджетного кодекса, данные аналитики, представленные на сайтах ФАИП и InfraOne, публикации отечественных и зарубежных исследователей. В работе использованы метода анализа и синтеза, сравнения, динамики, а также табличный и графический методы визуализации данных.

Результаты

Социально-экономическое развитие регионов существенно зависит от привлечения инвестиций за счет разных источников. Одним из таких источников являются бюджетные ассигнования.

Несмотря на то, что за последние 10 лет объемы инвестиций в основной капитал увеличивались по всем субъектам Уральского федерального округа, темпы роста во всех регионах, кроме Ямало-Ненецкого автономного округа, были ниже, как общероссийских, так и в целом по федеральному округу (таблица 1).

Таблица 1

Объем инвестиций в основной капитал за 2010-2021 гг., млрд.рубл.

Одним из способов участия федеральных органов власти в финансировании социальной сферы регионов является распределение бюджетных ассигнований через ФАИП. Как видно из таблицы 2, доля бюджетных средств, распределяемых государством через адресные инвестиционные программы, в общем объеме инвестиций в субъектах Уральского федерального округа невелика, но данное финансирование имеет огромное значение для развития регионов.

Таблица 2

Удельный вес бюджетных ассигнований ФАИП в общем

объёме инвестиций за 2012-2021 гг., %

На рисунке 1 видно, что более активно адресные инвестиционные программы реализуются в промышленном комплексе. В четырех из шести субъектов УрФО за исследуемый период доля бюджетных ассигнований ФАИП в промышленный комплекс составляла 70-100 % (Челябинская, Тюменская области и Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа). И только в Свердловской области доля бюджетных вложений в инвестиционные программы в социальном комплексе варьировалась в диапазоне 43-98%.

Рисунок 1. Соотношение бюджетных ассигнований ФАИП по направлениям, %

Источник: составлено авторами по [14]

Проведенный анализ показал, что за период с 2010 по 2021 годы бюджетные ассигнования, вложенные в социальные проекты субъектов Уральского федерального округа, увеличились почти в 11 раз, тогда как по РФ в целом объемы финансирования через Федеральную адресную инвестиционную программу, выросли только в 1,7 раз (169%) (таблица 3).

Таблица 3

Бюджетные ассигнования за 2010-2021 гг. (млн.руб.)

Из таблицы 4 видно, что от года к году финансирование по регионам осуществлялось не равномерно, это связано с различными потребностями субъектов в развитии социальной сферы и разными возможностями региональных органов власти обосновать необходимость привлечения финансовых средств в конкретный регион, тем не менее оно позволяет выявить определённые приоритеты в развитии регионов, что подтверждается значительным разбросом в выделении средств (например, от 0% до 42,39% в 2010 г., или от 0,84% до 11,55% в 2021 г.).

Таблица 4

Территориальная структура бюджетных ассигнований

субъектов Уральского ФО, %

Доля бюджетных ассигнований, направленных на финансирование социального комплекса субъектов Уральского федерального округа существенно отличается и по годам, и по регионам (Таблица 5).

Таблица 5

Бюджетные ассигнования в социальный комплекс субъектов Уральского ФО в 2021 г., млн. руб.

На протяжении всего изучаемого периода, практически не вкладывались федеральные средства в социальные проекты в Ямало-Ненецком автономном округе, Тюменской и Челябинской областях. В данных субъектах предпочтение отдавалось развитию производственного комплекса.

Активное участие государства в финансировании социальных проектов не носит постоянного и долговременного характера. Бюджетные ассигнования выделяются под конкретные проекты в сфере культуры, образования, здравоохранения, жилищного строительства.

Несмотря на то, что ярко выраженной динамики в финансировании регионов за счет данного источника не прослеживается, тем не менее, нами установлена определенная зависимость в инвестиционных потребностях регионов при финансировании их инфраструктуры, оценка которых проводится группой компаний InfraOne с 2018 г. и включает определение общего (сводного) индекса по региону, а также расчет по региону индексов в разрезе отраслей. К отраслям инфраструктуры, по которым компанией InfraOne проводятся расчеты относятся транспортная, энергетическая, социальная, коммунальная и телекоммуникационная. Расчёты индексов проводятся в трех вариантах: максимальное, среднее, минимальное (по шкале от 0 до 10) и формируются разные прогнозы (средний, пессимистический, оптимистический). Также компанией проводится оценка потребностей в инвестициях для финансирования инфраструктуры. В данной статье более подробно рассматривается социальная инфраструктура (здравоохранение, образование, культура, спорт).

Кроме того, компанией проводится оценка минимальной потребности в инвестициях, где под минимальной потребностью понимается та, которая «представляет собой консервативную оценку инвестиций, необходимых для того, чтобы закрыть основные инфраструктурные пробелы и дать импульс развитию экономики»; при этом логика расчётов предусматривает, что «больше вложений нужно тем субъектам, которые при достаточно развитой экономике и наличии спроса на инфраструктуру инвестируют в нее критически мало» (за исключением Москвы) [13].

Индекс развития и минимальная дополнительная потребность в финансировании социальной инфраструктуры субъектов УрФО представлена в табл.6

Таблица 6

Индекс развития и минимальная дополнительная потребность в финансировании социальной инфраструктуры субъектов УрФО

Таким образом, можно проследить логическую взаимосвязь между бюджетными ассигнованиями в социальный комплекс субъектов УрФО (ФАИП), индексом развития социальной инфраструктуры и минимальной дополнительной потребностью в её финансировании. Так, Курганская область характеризуется самым высоким уровнем развития социальной инфраструктуры и, соответственно, самой низкой потребностью среди субъектов УрФО. По сумме бюджетных ассигнований Курганская область занимает 5 место. ХМАО и ЯНАО характеризуются самыми низкими индексами развития социальной инфраструктуры и наиболее высокими потребностями, при этом бюджетные ассигнования в социальный комплекс отсутствуют, а в ХМАО, несмотря на положительную динамику за последние три года они не высоки.

Свердловская область характеризуется достаточно высоким индексом развития социальной инфраструктуры (2-е место в 2020 г. и 3-е место в 2021 г.), потребность в инвестициях остается достаточно высокой, но объемы бюджетных ассигнований кратно выше по сравнению с остальными субъектами УрФО, что обусловлено реализацией крупных проектов период подготовки к мероприятиям национального и международного уровней.

Ранее нами уже был сделан вывод о том, что существует неравенство в «инфраструктурном обеспечении регионов» и «для его ликвидации необходимо увеличение инвестиций, что в перспективе приведет к постепенному сглаживанию региональных различий» [8].

Таким образом, поддержка федерального бюджета по социальному комплексу для регионов является существенной и значимой и направлена на решение актуальных социальных проблем.

Выводы

В современных условиях состояние экономики регионов и страны в целом во многом зависит от уровня развития социальной сферы.

Государство в процессе своего взаимодействия с регионами ставит задачу обеспечить максимальную доступность основных социальных благ, именно поэтому финансирование развития качественного образования, здравоохранения, жилищной и культурной сферы является приоритетом в реализации современной социальной политики в Российской Федерации.

Для реализации своих функций в сфере социального развития регионов, государство использует такой мощный рычаг воздействия как национальный бюджет.

Несмотря на то, что финансирование социальных проектов осуществляется из различных частных и государственных источников, традиционно слабое финансирование социальной сферы в регионах предопределяет необходимость участия государства для решения имеющихся проблем в этой сфере. Одним из важнейших источников являются бюджетные ассигнования, привлекаемые через Федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП).

В работе проведен анализ использования бюджетных ассигнований на реализацию социальных проектов в субъектах Уральского федерального округа, проведено сопоставление с аналитикой, проводимой группой компаний InfraOne, подтверждающей логику проводимого авторами исследования. Следует отметить, что на протяжении всего изучаемого периода, в большинстве регионов сохраняется недостаточное финансирование социальной сферы, но в тоже время в большинстве субъектов УрФО наибольшая доля данного вида инвестиций приходится на промышленный комплекс.

Неравномерность и нестабильность, выделяемых бюджетных средств, прежде всего, связана с особенностями реализации ФАИП в социальной сфере. Финансирование проектов осуществляется ограниченный период, т.к. строительство социальных объектов требует определенного времени и с завершением проекта прекращается финансирование.